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接手領導就上手

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2016年7月號

政府組織變革與民主治理效能

陳敦源 陳敦源
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台灣近年民主深化改革,伴隨網際網路不斷加速的趨勢,以及全球性的資本主義發展危機,民主國家的年輕世代對於「依法行政」式的官僚文化已經失去耐心。本期《哈佛商業評論》刊出一篇經典文章〈讓公部門動起來〉(Change management in Government),作者法蘭克.歐斯托夫(Frank Ostroff)在文章說明美國政府如何從企業管理汲取經驗進行改革。他的建議適合台灣嗎?國立政治大學公共行政學系教授陳敦源撰文為讀者解讀。

首先,我認為讀者想要從這篇〈讓公部門動起來〉中萃取在地知識,必須先作三個時空與環境背景的比較思辨,才能了解文中那些知識是有意義的:

第一、時空環境帶來的重大變遷。〈讓公部門動起來〉刊於2006年,雖然文中許多論點仍然鮮活,但時空環境變遷,閱讀時必須更加斟酌,包括Web 2.0網路環境的興起,以及黨爭問題,也就是美國共和與民主兩黨,以及台灣的藍綠政黨之間,惡鬥的情勢不斷增溫。這兩個因素讓政府變革的壓力更大、非專業大眾參與的機會更多,以及因為意識形態、而非管理邏輯所引導的變革機率更高。假設,作者法蘭克.歐斯托夫要寫一篇2016年版的〈讓公部門動起來〉,我想,他應該會用更多篇幅討論變革過程中,領導者該如何設計化解意識形態爭議,以及調和內外部利害關係人的有效參與機制,特別是如何應用網路參與模式,來增加政府變革的民主正當性。

第二、台灣與美國政府的改革背景有根本差異。首先,美國的憲政體制是總統制,我國是「半總統制」(編按:以台灣情況而言,總統負責任命行政院長,行政院長負責制定並主導行政方針,總統並未擁有完整行政權。) 兩國行政權集中程度有明顯差異;再者,美國並無我國行政院與考試院分別主管人事行政與法制的院級制衡設計;最後,美國是英美法系國家,它行政法的傳統上,政策的作用法中可以含有組織法的規定,但是我國依循大陸法系的傳統,在行政院組織基準法的第五條內規定:「本法施行後,除本法及各機關組織法規外,不得以作用法或其他法規規定機關之組織」。

第三、公部門與私部門的變革有本質性差異。美國學者葛拉罕.艾利森(Graham Tillett Allison, Jr. )曾在一篇論文的標題中提問說:「公、私部門管理只在無關痛癢的地方很類似嗎?」(Public and private management: Are they fundamentally alike in all unimportant respects?)」如果「目標的明確程度」是組織能否有效應用變革管理工具的先決條件,政府運作的目標,顯然較企業更為多元、衝突性更高,以及為了政治目的而更為模糊。企業部門以獲利為首要目標,汽車品牌BMW不必去關注速食業者肯德基(KFC)所需的速食產業知識。但是政府被期待要介入各項攸關民眾生活品質的問題,不管是行車安全、食品安全甚至是勞工權益。因此,多元目標所帶來龐大的社會協調成本,使得政府推動變革的難度,明顯比企業組織高出甚多。

總括以上三點,台灣政府的行政權較美國更為分散,行政院對公務體系的管理權又受到考試院主管人事法制的權力制約,加上組織法與作用法分離的大陸法系傳統,都使得我國政府領導者若想要發動組織變革,受到既有法制框架的限制更多、彈性更小、而變革難度更高。

政府變革為什麼會成功?

基於上述差異,如果要判斷「政府組織變革是否能夠成功?」我想要特別介紹公共行政學者Sergio Fernandez和Hal G. Rainey在十年前於核心期刊《美國公共行政評論》(Public Administration Review, PAR)上共同發表的文章〈成功管理公部門組織變革〉(Managing Successful Organizational Change in the Public Sector.)。他們歸納出八項組織變革應該注意的關鍵:

第一,確認變革需求的存在(Ensure the Need):成功的政府組織變革,通常必須包含領導者提出可以說服組織內外利害關係人的變革需求,包括明確的變革目標,以及這個目標為何是組織成員與外部人員的需求所在的理由。

第二,提出變革計畫(Provide a Plan):成功的政府組織變革,需要領導者提出一套前後相應的變革策略,並且據此執行精心設計的變革計畫,內容可能包括變革目標、資源配置的優先順序、以及明確的推動階段等。

第三,建構內部支持、減緩抗拒(Build Internal Support for Change and Overcome Resistance):成功的變革通常就是一場政治遊戲,領導者必須要設法建構內部利害關係人的支持,並且減緩內部的抗拒聲浪,這通常是一個複雜且瑣碎的溝通、說服與妥協的過程。

第四,確保高階管理者的支持與承諾(Ensure Top-management Support and Commitment):成功的變革需要組織高層的強力支持,在公部門這部分可能代表政務領導與高階事務官必須在相同的目標之下協力合作,有必要時必須現身共同承諾,穩定組織變革軍心。

第五,尋找外部支援(Build External Support):成功的政府組織變革,領導者需要尋找外部政治監督者(通常是國會議員)、或是外部利害關係人的強力支持,沒有這些支持可能代表政府組織變革缺乏正當性與資源。

第六,提供相對應的資源(Provide Resources):成功的政府組織變革,通常需要領導者掌握能夠推動變革過程所需的各種資源,包括資遣的費用、職位改變的保障、以及教育訓練等,缺乏這樣的資源將導致變革的失敗。

第七,制度化組織變革內涵(Institutionalize Change):成功的政府組織變革應該試圖制度化變革的各項內容,讓這些改變融入組織常態性的工作說明或法令規章當中,特別公部門因為定期選舉的關係,高層變動頻仍,更需要制度化以確保變革成果的延續。

第八,追求實質的變革(Pursue Comprehensive Change):成功的政府組織變革,需要從組織次級系統、關鍵決策單位、以及內部參與的機制下手,才能為組織帶來真正的改變,政府組織改革如果常常是務虛而非務實,長久下來內外部利害關係人要再燃起改革決心將會越來越困難。

如果拿這八點從公共行政研究萃取出來的變革管理成功因素與法蘭克.歐斯托夫在〈讓公部門動起來〉一文提出的建議逐一比對,讀者很可能會發現其實大同小異。但由於〈成功管理公部門組織變革〉梳理追蹤過去三、四十年的資料,提供了嚴謹而完整的思考架構;而法蘭克.歐斯托夫的評論則很明顯意圖與公部門領導者對話,多了類似「轉換型領導」(transformational leadership)的行為忠告,以及縮小實務與理論差距的個案經驗分享。前者,也許更能夠作為全盤思考變革成功要素的架構。

不要為改變而改變!

美國公共行政學者唐諾.卡特爾(Donald Kettl)2016年出版的新書名為《逃離侏儸紀政府》(Escaping Jurassic Government: How to Recover America’s Lost Commitment to Competence),將政府變革的重要性提升到類似「不改變就等死」的恐龍滅絕議題。但對我而言,當今政府信任與政權正當性持續滑落的背景下,政治領導者就算再有變革的急迫感,也不應是「為了改變而改變」!

如果套用研究設計的概念,前述〈成功管理公部門組織變革〉指出的變革成功因素是「自變數」(independent variable, 指由研究設計者主動操控,而讓依變數發生變化的因素或條件),那更重要的問題應該是影響政府變革管理的「依變數」(dependent variable;指依據自變數而改變的變項)內涵到底是甚麼?也就是,變革領導者必須思考「改變的目標應該為何?」的問題,政府變革才有可能真正帶來豐碩的治理成果。

政府應該優先改變什麼?

因此,我想就以下三點「應該要改變」的內涵進行討論,也作為本文的結論:

第一,要改變政府效能:變革管理的依變數不能只是「改變發生了」,而更應關注「政府治理的效能」是否因為改變而提升了;為改變而改變、卻不重視變革前後民眾真正關心的效果為何,常常是政府變革本身失去方向的開始;因此,要討論變革管理成功與否,在實務上仍然應該回歸到目標管理的手段,從開始到結束進行嚴格的評估。舉例來說,台灣目前尚未完成的中央政府組織改造工作,新政府不能只滿足於組織統整了,還要用循證(Evidence-based)的方法,確實回答政府效能是否因為組織變革而向上提升的問題。

第二,要改變組織文化:由我國行政院所主辦的政府服務品質獎行之有年,表面上評獎是一種促進政府組織流程改造的管理工具,但實質上它更是一種導引政府組織建構「顧客導向」服務文化的運動。通常,相對於正式制度,文化是政府組織內部更需要,但是更難變革的結構影響因素,然而,如果組織變革能夠深入到改變組織文化,則變革的成果可以維繫得更久;反之,如果行政院服務品質獎無法啟動組織文化的變革,雖然在書面與委員參訪的過程中表現優異,但是得獎之後非常可能一切回歸原點,因此,政府組織文化必須設法改變。

第三,要改變溝通能力:法蘭克.歐斯托夫在文中提出政府變革時「願景」的重要性,而公共行政學界的研究也顯示,以有效的溝通能力爭取監督機關、政治上司或是內外部利害關係人認同改變的價值,是變革成功的關鍵。這兩項忠告都顯示官員在變革時刻,必須有能力扮演願景建構、士氣提振、以及誘因闡述的溝通者角色。正如哈佛大學甘迺迪學院教授史蒂芬.卡爾曼(Steven Kelman )在《解放變革》(Unleashing Change: A Study of Organizational Renewal in Government)一書中指出,政府組織變革要能消除抗拒,其關鍵在於領導者如何找出、並且利用溝通能力啟動成員的「不滿足感」(discontented),進而願意自動自發地改變。

最後,美國最受景仰的總統約翰.甘乃迪(John F. Kennedy)曾說:「改變是生命的法則,那些只看過去與只顧當下的人,注定會失去未來。」(Change is the law of life. And those who look only to the past or present are certain to miss the future.)。台灣此刻正值第三次政黨輪替後不久,新政府面對民眾高度的改革期待,如何才能精準啟動政府組織變革,讓改變成真?我認為,法蘭克.歐斯托夫這篇十年前的短文,只要加上一點回歸當下的思辨,以及誠實釐清最該改變的目標在哪裡,是值得當下變革領導者們一讀再讀的。



陳敦源 陳敦源

國立政治大學公共行政系教授,主要研究領域為民主治理、官僚政治、電子治理、公共政策分析與管理。


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