全世界都在看:歐洲對數位平台出重拳,會連帶扼殺創新?

Can the EU Regulate Platforms Without Stifling Innovation?
卡梅羅.賽納莫 Carmelo Cennamo , 丹尼爾.索科爾 D. Daniel Sokol
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Bernhard Lang / Getty Images
眾多數位巨頭在逐漸深入人們的消費行為時,也帶來許多關於數據隱私權的爭議。歐盟對這個問題尤其重視,先後對這些平台企業祭出嚴格法規,希望它們能在使用權、競爭和隱私這三者之間取得平衡。然而本文作者認為,這些法規,尤其是最近出台的數位市場法案,做法過於直接,可能會阻礙競爭、削弱創新,而最終受損的可能還是消費者。

人們現在比過去更加認為,搜尋引擎、社群網路和雲端服務業者,都扮演「守門人」(Gatekeeper)的角色,對平台所提供的核心且相互連結的數位服務,控制人們的使用權。這些平台企業的力量已經增強,因此對於它們如何選擇運用這股力量的顧慮,也隨之增加,而我們正站在法規新時代的開端,這是一個轉折點,將會影響到企業領導人、公民社會和政府主管機關。如果做得好,新的法規架構就能夠清楚界定哪些是合法行為(甚至指出什麼是理想的行為),並提供相關指引,而且在使用權、競爭和隱私的顧慮這三者之間,取得平衡。不過有個重大風險,這項新法規可能會流於一系列粗略的禁令(效果值得存疑),而這可能會打擊商機。

現在,歐洲看來就像是個測試案例,可觀察法規對平台力量如何回應。歐盟的一般資料保護法規(General Data Protection Regulation,GDPR),以及最近(編按:今年3月)發布的數位市場法案(Digital Market Act,DMA),將為全世界各國立下標準,有時候則可以做為警世故事。歐洲的做法所引發的顧慮,就是它過於直接,風險則是可能會限制了各類平台身為守門人,所能創造的價值,而且促進競爭的功效薄弱,有時候還會產生意料之外的後果,嚴重傷害了競爭。

以GDPR為例。這項法規施行於2018年,目標是賦予使用者對自身數據資料更多的控制權。這項法規以保護隱私的名義,讓企業更難收集、儲存並分析顧客數據,這是在消費者穩私,與可能提高服務品質和競爭情勢之間做出取捨,這麼做也提高了經營的成本。這項法規的後果,就是新創公司和小型企業在抗衡大企業時,處於嚴重劣勢:研究顯示, GDPR導致網路科技供應商市場的相對集中度提高 17%,而網站對小型網路科技供應商分享個人數據的可能性降低15%,對大型供應商有利。有歐洲顧客的人工智慧(AI)新創公司來說,GDPR對它們的成長也有負面影響導致歐洲科技新創公司獲得的投資減少

可能在2022年施行的DMA,同樣可能構成威脅,透過它廣大的觸及範圍,產生意想不到、有壓抑效應的後果。這項法規的目標,是牽制數位經濟守門人的力量(守門人就是那些提供核心平台服務、對消費者扮演重要「閘道」或是對市場有「重大影響」的業者),並保障「公平」與「開放」的數位市場。問題在於守門人的定義太寬,沒有考量到那些服務的性質不同,而且可能錯失競爭和創新動態發展的關鍵層面。

意外後果的問題

守門人要受到一些義務的約束,但是有三項約束,特別有引發意外後果而扼殺創新的風險。

1. 守門人的數據實務做法會受到嚴密監控,包括他們因為對使用者數據的控制權,而蒐集到的第三方事業的資訊量。但是,這或許會以犧牲服務創新和那些服務之間的競爭為代價,讓使用者的選擇減少(或是使用成本變高)。

賦予使用者對自身數據的控制權,能解決在隱私和數據安全方面的潛在問題,但也會以意想不到的方式扼制競爭。使用者通常比較信任大型業者(它們可以投資更多在數據安全上),而避免向小型業者透露他們的資料。因此到最後,類似的平台之間的競爭會變少。

2. 平台運用和組合大型數據集的方式,會受到限制,這導致互補的企業會更難合作,並讓一些企業不得不投資於重複的數據基礎設施。在這方面,把焦點放在規模是弄錯重點,重要的是數據的運用方式。如果用數據與演算法來引導消費者,去接觸那些更有利於平台的獲利、但不如其他選項的產品,就會傷害競爭。DMA的做法在這方面沒有太大助益,但可能會傷害大數據資料集的正當使用。

以旅遊平台 Booking.com 為例。它自使用者和服務供應商(如網路旅行社和旅館等)蒐集、彙總不同類型的數據,藉此成功地建立全面的數位旅遊生態系統,同時納入傳統服務(例如旅館訂房和租車),以及新型數位服務(例如個人化的產品,以及對折扣和獎勵的直接控制)。在這種做法下,數據既是投入要素,也是產品。這種類型的企業,可能會成為新法規的受害者;整個商業模式(涉及彙整和結合各種數據)都有違法疑慮,可能還要遭到分拆,但並沒有太多理由顯示,這麼做有助於增進競爭。

3.守門人要強制避免「自我偏好」(好也就是給予自家的服務和產品較好的待遇),甚至可能要分拆部分業務。這可能意味著,統籌主持本身生態系統的數位企業,無法在自己的生態系統裡銷售產品或服務。

限制平台提供服務,主要有三個問題。第一,這類區分方式的過往紀錄,在銀行業商業或航空業普遍並不正面。第二,平台運用這些第一方的產品和服務,當成重要的策略工具,用來讓自家的平台進行差異化,並與規模更大或占主導地位的平台競爭,以及把互補業者的創新行動,重新導向其他有利於使用者、但發展程度較低的利基。所有這些,往往能為消費者創造更多選擇。第三,儘管這項限制的目標對象是科技巨頭企業,但這項政策,可能妨礙傳統產業裡既有業者的商業模式創新和數位轉型,這些業者日益採用以平台為基礎的商業模式,建立自己的生態系統以維持競爭力。

主管機關應該遵守的四個原則

這些義務的每一項,都有可能妨礙整個平台經濟的成長和創新,但無法解決實際問題。我們提出四項指導原則,認為數位市場法規應該遵循這四項原則,以便在規範的需求和保護創新之間取得平衡。這四項原則分述如後。

第一,維護商業模式的創新,應該是最高優先要務。平台是一種不斷演變發展的新方式,能夠安排經濟活動、協調多個獨立參與者,以便為顧客擴增價值主張的組合。透過限制過嚴的DMA,來禁止使用平台商業模式的重要工具,這麼做會中止所有企業的商業模式創新;法令規定應採取特定的設計選擇,會限制某些創新機會。這兩種做法可能都無法促進競爭、造福消費者。相反地,主管機關應該把焦點放在平台那些特別有問題的活動(像是對於進入平台市集的不當限制,或是「偏差」的推薦系統,可能對平台自家的產品和服務過分有利,打壓了競爭者的產品和服務),並致力訂定有所節制的政策,讓平台能夠持續成長和創新。

第二,主管機關應該著眼於生態系統為何具有競爭力,而非誰是贏家。光是守門人涉足某項核心服務,就會對競爭構成結構性的阻礙嗎?目前的法規管制思維,似乎是假設如果降低守門人的力量,就能釋放競爭,但這或許不會實現。要讓平台保持競爭性和創新,法規管制的重點應該放在某些特定的實務做法,那些實務會創造結構性的障礙,防止各生態系統互相競爭,而不應把重點放在少數特定守門人的主宰地位上。

以數據的重要性為例。取得更多數據,可讓平台更有能力服務顧客,也會讓顧客鎖定在某個平台,因為他們所有的數據都儲存在那裡。一個法規解決方法,就是提高數據的可攜性(讓顧客可以在不只一個平台上使用這些數據),而不是試圖分割平台,或是規定某個平台可以或不可以從事哪些業務。如此一來,成功的生態系統所帶來的好處,就可以更廣泛地分享,因為可讓各項服務在互為競爭的生態系統之間「移植」,同時仍讓平台保有對自家生態系統的掌控權。有些研究平台的學者稱這是「原位資訊交換」(in situ information exchange),也就是數據並不是移轉到競爭者的介面,而是在蒐集點使用。

第三,重要的是,應聚焦於在鄰近的市場區隔裡,培養市場可競爭性。法規提案似乎是為了避免走向其中一個極端(平台能夠任意對市場進入權設限),而朝另一個極端發展,也就是強制要求守門人採取「開放平台」模式,以提高跨平台的標準化,讓「自由進入、產品與服務可跨平台完全替代」成為標準做法。這種方法是否會增進現有平台之間的競爭,或是讓新進業者挑戰現有業者?研究顯示可能不會。一旦平台間的差異化來源遭移除,致使它們變成類似的標準化基礎設施,這時平台網路的規模,成為最有力的價值驅動因素,而使用者往往會選擇較大的平台。

讓平台市場保持可競爭狀態,並不表示要分拆特定平台,讓許多類似的競爭者瓜分市場,而應該要設法為平台保留差異化的機會。能夠成功挑戰既有業者的破壞者,不是提供更多的同樣產品,而是提供不同的產品,而這麼做有明顯的效益。

Airbnb就是很好的例子。雖然有強勢的線下守門人(不動產業者)與線上守門人(如Booking.com之類的預訂平台),Airbnb仍然善用獨特的個人對個人互動的動態運作,成功地創造出另一個住宿服務生態系統。它為消費的住宿服務選擇,拓展了選項(例如另類的低價住宿選擇),同時持續擴大附加的互補服務範圍,例如在地熱門景點或「體驗」。雖然Airbnb在其他層面有爭議(如提高住宿價格),但它當初運用閒置空間的構想,對消費者有明確的好處。

最後,主管機關應該要求守門人承擔責任,但不是指揮他們要做什麼。傳統的法規做法會明文規定可允許的行為(明確的准許事項與禁止事項),但這種以許可為基礎的規範方法,多半不足以監督管理以下這種領域:沒有明確疆界、難以監測,而且會隨著企業不斷進行商業模式和數據實務創新,而迅速演變的領域。在技術迅速變動的動態市場,法規管制通常成效不彰。傳統公用事業的經驗顯示,隨著科技演進,改變了經濟環境的結構條件,設置固定規定的法規很可能無法達成本身的目標。

對此要如何因應?一個解決辦法或許是改為分散式、數據驅動當責的法規制度,也就是守門人提供數據應用程式介面,供大眾稽核審視,或許是交給專責的數位機構審視。這項機制不會強迫平台公開他們的演算法,因此能保護他們創新的價值。同時,這個機制容許監督這套制度,而這也可以遏制平台濫用協調主持權力的可能性。這樣的制度或許能平衡各方利益;它能提高透明度和行為標準,同時不會因限縮企業的行動自由範圍而打擊創新。

如果不能有效調整DMA的規定,只針對反競爭行為來規範,DMA就有可能構成威脅,扭曲整個經濟體裡的平台產業,並傷害仰賴這些平台的小型企業和消費者,而且提案中的規則,在促進競爭方面的效用仍有疑問。我們相信,需要採取不同的方法,來為數位經濟設計適當的法規架構;這套方法應建立一般性原則來引導各項行動,同時由反壟斷機構按照不同個案的情況,針對具體議題設定實施那些原則的標準。這麼做,就可確保法規管制機構能夠學習並調整適應動態的數位環境。本文提出的原則,只不過是朝這個方向邁進的一個起點。

(周宜芳譯)



卡梅羅.賽納莫 Carmelo Cennamo

哥本哈根商學院(Copenhagen Business School)策略和創業教授,也是該學院數位市場競爭論壇主任。他的主要研究領域是數位市場的競爭、平台生態系統,以及產業層次的數位轉型。


丹尼爾.索科爾 D. Daniel Sokol

美國佛羅里達大學萊文法學院(University of Florida Levin College of Law)傑出講座學者,以及美國南加大馬歇爾商學院(Marshall School of Business)數位競爭計畫的共同主任。他的研究焦點是反壟斷、數位平台,以及商業策略的法律與法規基礎。


本篇文章主題經濟學與社會