拜登時代的科技法規有何亮點?

What Will Tech Regulation Look Like in the Biden Era?
迪帕彥.葛許 Dipayan Ghosh
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2020年12月,美國聯邦政府提出重大訴訟控告臉書,這個指標性案例,反映美國兩黨都愈來愈重視科技巨頭造成的資安與反壟斷等議題。隨著拜登團隊即將入主白宮,在相關的科技法規政策方面,可能會特別關注以下四個領域:資料隱私、演算法透明度、反壟斷政策、內容管制與法律責任。在自由市場交易與不斷演變的科技與政治現實之間,有必要取得平衡。

2020年12月出現堪稱分水嶺的一刻:12月9日,美國聯邦政府對臉書(Facebook)提出重大訴訟,控告臉書有反競爭行為,並認為WhatsApp與Instagram應該由臉書分拆出去。這是美國聯邦政府首次採取重大行動,要分拆一家網路公司,也呈現出拜登(Joe Biden)接任總統後科技政策可能的樣貌。

具體來說,科技公司掌握的權力日益集中,美國兩黨日益憂慮這一點,而這項訴訟是最近一次展現這種憂慮的例子。在2020年稍早,民主黨占多數席位的眾議院舉辦了一場反壟斷聽證會,檢視對四大科技公司反競爭行為的指控;而由川普指派人選的司法部,也對Google提出另一項反壟斷訴訟。至於本文開頭提及的訴訟,是根據聯邦貿易委員會(Federal Trade Commission, FTC)近期的調查,由兩位民主黨籍的FTC委員,與共和黨籍的FTC主席喬瑟夫.西蒙斯(Joseph Simons)共同提案。

兩黨都支持加強法規管制,主要原因來自民意對這項議題的情緒感受有了極大的轉變。社群媒體對2016及2020年兩次總統大選的影響,導致美國民眾逐漸認為錯誤資訊(misinformation)、隱私、過度的市場力量,都是令人憂慮的重大公共政策議題,而許多人認為美國政府必須處理這些議題。其實,根據最近一項《消費者報告》(Consumer Reports)的問卷調查,約有四分之三的受訪美國民眾「擔心目前那些科技龍頭平台握有的權力」。

由於這些趨勢,拜登主政下的政策可能會有什麼改變?若要回答這個問題,必須先釐清有關那些網路平台龍頭的許多彼此連結的議題,包括臉書、Google與推特(Twitter)等平台。其中一些議題包括:

● 來自美國國外與國內種種刻意傳播虛假資訊(disinformation)的行動,也就是有人心懷不軌,在社群媒體網路中散播錯誤的政治訊息,謀取不當的政治利益。

● 錯誤資訊與陰謀論大量傳播,人們在不知情的狀況下,散布了會造成誤解或錯誤的內容,損害到大眾言論與政治過程。

● 仇恨與暴力的內容充斥,像是在緬甸的網路煽動言論,聯合國已判定那些言論是在煽動種族屠殺。

● 在全世界各地的民主國家,選舉陣營與政治派系的分裂情況激化。

● 人工智慧(AI)系統往往會策畫安排社群媒體的內容,並針對目標使用者提供個人化的數位廣告,而這會產生演算法偏誤。

當然,經營這些科技公司的人,可能從未想要讓自己的平台用於這種用途。但在目前的商業模式下,如果沒有外界介入,這些問題不太可能獲得解決。因此,美國國會與白宮有可能會把重點放在,改善這些公司的商業實務當中造成這些問題行為的特定關鍵要素,而政策目標在於:

● 保護消費者隱私,做法是限制企業任意收集和使用個人資料,用於行為側寫(behavioral profiling)。

● 要求演算法透明度,以揭露社群媒體貼文及廣告,如何及為何鎖定不同的個人。

● 運用反壟斷政策,以便重新調整各平台的成長誘因,限制企業採取反競爭行為以阻礙潛在對手進入市場的可能性。

● 若是平台協助傳播有害內容(或是無法有效節制有害內容),應確保各平台負起法律責任,但不會損害企業與使用者的言論自由。

雖然其中許多趨勢早已存在,但就近期事件來看,美國聯邦政府在未來幾年中,應該會在這些領域取得重大進展。

資料隱私

在過去幾年間,全球各地政府愈來愈有興趣處理資料隱私問題。2018年,歐盟提出指標性的《一般資料保護法規》(General Data Protection Regulation, GDPR),大幅提升對儲存及分享消費者資料的要求條件,不久後加州跟進推出《消費者隱私法案》(Consumer Privacy Act, CPA)。雖然有些提倡隱私權的人認為CPA的力道不足以保護隱私,但它仍然是美國明文規定的最嚴格消費者隱私法,也可以做為美國各地隱私立法的模範,為所有美國民眾提供基本的保護。

此外,過去歐巴馬擔任總統和拜登擔任副總統時期的白宮,在推動隱私政策討論上表現傑出,這表示這項議題也可能成為新政府的優先事項。2012年,歐巴馬政府通過觀念進步的《消費者隱私權法案》(Consumer Privacy Bill of Rights),也推動一連串立法提案,希望保護消費者隱私,以及兒童在教育環境中的隱私。這些提案雖然在國會並未獲得通過,但仍呈現了當時政府的做法,也顯示拜登及副總統賀錦麗(Kamala Harris)應會盡速著手隱私議題(賀錦麗擔任加州檢察長任內,曾負責多項行動方案,內容是保護選民的隱私權)。

演算法透明度

能為消費者找到相關內容的演算法可能很有用,但也會造成「過濾泡泡效應」(bubble effect;編按:演算法根據使用者的資料和行為,而提供他們可能有興趣的內容,導致使用者像是被隔離在一個泡泡之中,只能接觸到與自己想法類似的內容),這對處於政治光譜不同位置的美國人民日益造成問題。保守派人士指控,臉書和推特有反保守偏誤(anti-conservative bias);但自由派人士認為,YouTube之類的平台,並未採取足夠的行動,以扼止陰謀論、錯誤資訊與虛假資訊的傳播。為了回應這些指責,共和黨和民主黨的議員,都要求應透明揭露演算法的運作方式,好讓研究人員、新聞界與一般大眾,更了解內容是如何提供的(以及找出平台在哪些地方有系統地傳播偏誤或不正確的資訊,並加以處理)。

特別是一個包括兩黨議員的群體,曾在幾年前呼籲應提高數位政治廣告的透明度,成員包括參議員馬克.沃納(Mark Warner)、艾美.克羅布查(Amy Klobuchar)和林賽.葛理漢(Lindsey Graham),以及已故參議員約翰.馬侃(John McCain);在拜登任內,類似作為的數量與範圍都有可能增加。自2016年大選以來,民主黨一直在推動透明度改革,而即將上任的政府可能會繼續推動,一方面展現支持民主黨這項長期以來的重點議題,一方面也表現出要把焦點再度放在社會正義的問題上(許多人認為川普主政時漠視這個議題)。至於賀錦麗,她在參議員任內就曾推動立法,以改善科技業的多元性,而這可能有助於開始處理科技業的演算法偏誤問題。

反壟斷政策

今日的數位經濟,由少數幾家龍頭企業主導:臉書、亞馬遜(Amazon)、Google、蘋果(Apple),以及微軟(Microsoft)。因此,政策專家、法律學者及經濟學家,都愈來愈關心重要消費者市場的壟斷現象,這些市場包括搜尋、社群媒體、網路簡訊、電子商務、電子郵件等。一般來說,壟斷對經濟會造成三種主要的傷害:減緩市場創新、剝削性的利益榨取而犧牲社會上的其他人,以及使服務品質下降。我們有理由相信,這三種趨勢現今都已經出現。

由於這一點和其他原因,我們最近不僅看到了臉書訴訟,還看到先前眾議院提出了反壟斷報告,舉辦相關的聽證會,司法部也對Google提出重大指控。這一切都指向一個日益擴大的趨勢,就是對各大網路龍頭採取打破壟斷的行動,而拜登政府必定會推動這個走向。當然,光是拆分科技公司,並不足以解決這些範圍廣泛的問題,但至少能做為起點,開始處理目前許多平台掌握的過大權力。

內容管制與法律責任

現任總統川普和下任總統拜登,都分別指出《通訊端正法案》(Communications Decency Act)第230條必須重新考量和修正。這項法案原本在1996年通過,基本上成了網路平台公司的護身符,它們不必為自家平台上流通的任何形式的有爭議內容(甚至是違法內容)負法律責任。雖然當初的用意,是讓平台為公共言論提供真正多元、不受約束的論壇空間,仰賴使用者的自律來節制,但實際上,這讓許許多多形式的有害內容(關於現任政治人物的謊言、死亡威脅等等),都可以在知情的狀況下傳播出去,平台也有權讓這類內容留在顯著位置。其實,馬克.祖克伯(Mark Zuckerberg)去年在喬治城的演講,等於是表示政客有自由可以刻意在臉書平台上散播謊言,不會受到任何管制。

因應這樣的議題,我們已看到不分兩黨都大力支持,要求臉書與推特這樣的熱門平台負起更多法律責任,也就是要求企業保證它們平台上的言論符合特定標準。目前已有一些法案,要求社群媒體平台的內容管制必須透明,也有其他法案要求,應考慮針對某些特別危害社會的內容(例如已知的虛假資訊,以及剝削與仇恨內容),排除適用《通訊端正法》第230條的全面保障。雖然許多平台已將類似標準訂為公司內部政策,包括推特的仇恨言論政策,臉書也聲明將撤下已知由俄國「網路研究社」(Internet Research Agency)放出的假資訊,但這些企業不見得一定符合它們自己制定(與執行)的標準。因此,如果有一套得到兩黨支持的聯邦法,經過精心制訂,並有效執法,就能讓企業負起適當的法律責任,最終可以在不損害言論自由的情況下,減少有害內容的傳播。

(林俊宏譯)

這些議題牽涉到許多細節,而可能的改革必然會受到來自左派、右派及所有中間人士的嚴格檢視。這本來就應當如此。雖然現行體系顯然必須跟上時代,但很重要的是,應避免貿然輕率地制定政策,否則會讓原本想解決的問題惡化。網際網路對美國及全世界都提供無與倫比的價值,而其中很大一部分的成長,直接源於美國在二十多年前採用自由市場的方式,來進行法規管制。隨著我們即將進入數位法規管制的新一章,很重要的是應在自由市場的理想,與不斷演變發展的科技和政治現實之間取得平衡。如果有一件事,是美國民主體制一再認為比市場還要重要的,那必然就是要保護民主本身,而網際網路產業也不例外。



迪帕彥.葛許 Dipayan Ghosh

哈佛大學甘迺迪學院(Kennedy School)莫薩瓦–拉瑪尼商業與政府中心(Mossavar-Rahmani Center for Business and Government)「數位平台與民主專案」共同主任,曾擔任歐巴馬政府的科技與經濟政策顧問,也曾擔任臉書公司的隱私與公共政策顧問,著有《損害條款》(Terms of Disservice, 2020)。


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