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回答七大問題,驗證你的資料競爭力

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2020年1月號

當國際貿易遇上國際局勢:飛越政治拚經濟

Choke Points
亨利.菲洛 Henry Farrell , 亞伯拉罕.紐曼 Abraham L. Newman
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攝影:盧卡.詹尼爾(Luca Zanier)
為進行國際貿易,企業建立網路系統,全球移動金錢、資訊和零組件。這些網路都有重要的關鍵控制點。而這些控制點往往被政府轉化為政治武器,讓企業面臨重大風險。因此,企業必須分析曝險程度,擬定保護自己的策略。

冷戰結束之後,企業建立了令人驚嘆的全球結構。數位管道在全球各地移動著大量的資本和數據資料,而供應鏈在龐大商業網路中,穿梭跨越國際邊界。錯綜複雜的網路系統,讓全球經濟維持平穩運作,但我們很容易將這一切視為理所當然,因為仍無法看見其中大部分的運作。

雖然這些網路似乎都有許多備援方案,而且分散四處,但許多網路都有重要的關鍵控制點(choke point)。全球金融都仰賴一家位於比利時的組織,來傳遞各家銀行之間的大多數交易。雲端運算的資訊儲存設施,通常位在美國。複雜的供應鏈可能只仰賴少數幾種零組件,例如,高通(Qualcomm)為使用Android作業系統的裝置所製造的晶片。

這些關鍵控制點,讓政府得以操控看似中立的基礎設施,以推動達成國家的策略目標。中國大力推廣5G設備引起西方擔憂,正是因為這可能讓中國接觸到新興通信網路的關鍵部分。日本最近因為與首爾的政治爭執,而限制對南韓出口三項對半導體製造極為重要的化學品。美國則積極利用它對促成全球貿易的許多表面看似技術性的結構的控制;現在美國似乎愈來愈想把這些結構,轉變成一種取得主導地位的機制。

美國國家安全局(NSA)前局長麥可.海登(Michael Hayden)總結了這個新現實,說明美國政府為何強迫科技公司分享美國境內私營伺服器傳遞的機密資訊,以協助美國政府的監控工作,他表示:「這是我們掌控的主場……我們為什麼不善用地球上最強大的通信和運算管理結構?」

企業目前面臨的政治風險,不只來自那些可能突然改變市場規則,或是把資產國有化的發展中國家,也來自正在把經濟網路轉化為政治武器的強大富裕國家。這當中牽涉到的利害關係很大。被孤立在關鍵網路之外的公司,可能會倒閉。全球銀行若是因為向美國對手提供金融服務,而被美國封鎖,無法使用安全的銀行間通訊系統,如此就很難長久維持全球業務。無法購買先進晶片的科技製造商,會陷入極大的困境。企業若是因為控制了數位樞紐,而被各國政府強迫提供服務,可能會遭受聲譽損失。舉例來說,在愛德華.史諾登(Edward Snowden)揭露Google和臉書(Facebook)等美國科技巨擘,已經與美國政府的監視活動合作之後,這類美國科技公司的聲譽在國外市場受到重創。

全球企業可以做哪些事來保護自己?關鍵是要了解你組織所仰賴的網路的詳細資訊,然後擬定策略,來處理它們會變成武器的可能性。但首先,高階主管必須接受這個世界已經改變了的事實,尤其是美國在其中的角色已經改變了。

美國的新角色

變成全球經濟警察,各國淪為附庸

身為政治學家的我們,近二十年來一直在研究美國如何運用經濟網路,以達成國家目標,而我們認為,企業界向來低估了這種形式的政治實力展示所帶來的風險。主要原因是,美國長久以來是全球商業的支持者和擔保者,因此,很難把它視為潛在的威脅。同樣難以想像的是,向來是推動全球化力量的那些網路,可能用來束縛和限制公司。但我們認為,「美國優先」的做法(也就是把國際商業基礎設施當成政治工具),目前正深刻地重新塑造全球經濟。

請注意,這對美國並不是新的策略;海登的評論是在2013年發表的。的確,小布希總統(George W. Bush)和歐巴馬總統(Obama)的政府都利用美國財政部的控制措施,還有美元清算系統(將外幣轉換為美元,而美元是國際貿易的通用貨幣),試圖防止金融機構提供服務給伊朗和北韓。美國情報部門向美國的網際網路通訊公司施壓,不僅要求他們提供可疑恐怖分子的相關資料,也要協助監視美國的敵人、競爭對手,甚至伙伴。

然而,在911恐攻事件之後展開的這項協調良好的積極因應做法,到了川普政府則持續強化,有時還會赤裸裸地運用權力,取代了外交做法。川普總統愈來愈把經濟網路當成武器,而且在這麼做的時候,很少與企業或盟邦協調進行。他的政府鎖定已開發國家和中國之類的經濟大國為目標,而不是流氓政權(rogue regime)和恐怖分子,這造成中國和其他國家大膽展開報復,甚至模仿美國的手法,以促進本身的利益。

若要了解情況是怎麼改變的,不妨看看美國對伊朗制裁的例子。總部位在比利時的「環球銀行金融電信協會」(Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication, SWIFT),經營安全的金融訊息服務,用於大多數的全球金融交易。2012年,歐巴馬政府和歐盟利用這個關鍵控制點,壓迫德黑蘭對核武計畫做出讓步。他們在2012年,將伊朗金融機構從SWIFT除名,等到2015年雙方達成核武協議之後,才又准許伊朗使用這項服務。

在總統競選期間,川普強烈批評與伊朗達成的協議。雖然歐洲政治人物迫切努力想要挽救那項協議,但美國還是在2018年退出協議,然後單方面恢復制裁,讓購買伊朗石油變成非法。任何協助進行這類交易的銀行,包括外國銀行,都可能面臨美國的罰款。法國巴黎銀行(BNP Paribas)和其他銀行因違反前一輪制裁,已經支付數十億美元的罰款。SWIFT指出,與伊朗交易有關的新罰款,可能會帶來破壞金融體系穩定的風險,因此它別無選擇,只能在2018年停止伊朗銀行使用它的服務。這一次,歐洲國家大為不滿。法國財政部長布魯諾.勒梅爾(Bruno Le Maire)表示,歐洲各國不該接受美國擔任「全球經濟警察」,讓自己變成了美國的「附庸」。

川普政府也利用美國對關鍵技術零組件供應流的實際控制,鎖定中國和流氓國家(伊朗、北韓等)。從2010到2016年,中國電信製造商中興通訊(ZTE)出售受限制的技術給伊朗和北韓,違反美國的出口管制。中興通訊被迫與美國當局達成代價高昂的和解協議。後來,中興通訊公開藐視這項協議,於是美國政府禁止美國公司供應零件給該公司,包括它需要的高通晶片。如果不是因為川普總統在他與中國的貿易戰中,為了獲得中方讓步而以較輕的處罰取代,中興通訊可能早就被迫停業。

更近期的情況是,美國政府將中國電信巨擘華為(Huawei)列入黑名單。美國企業之前就預期,美國會禁止華為在美國國內市場銷售產品。不過,許多企業界人士並沒有預料到,美國政府會決定限制出口美國技術給華為,這讓該公司的生存陷入極大危機,同時為全球供應鏈帶來不確定性。華為估計,將有1,200多家美國公司會與它結束合約。Google警告說,不會提供Android作業系統給新的華為手機,而微軟(Microsoft)也暫停在線上商店銷售華為的筆記型電腦。這導致中國威脅說,要限制銷售必要的稀土金屬給美國科技公司,而且也要開始擬定自己的外國公司黑名單。聯邦快遞(FedEx)面臨被列入黑名單的風險,因為中國政府聲稱,該公司刻意將從亞洲其他國家寄往中國的華為包裹,改為寄往美國。美國製造商緊張忙亂地檢查自家的供應鏈,確認有哪些中國合作伙伴可能受到新的經濟緊張局勢所影響,而金融公司則詢問是否該把營業重點導向美國或中國。每個人都擔心最糟的情況尚未出現,因為川普已經「下令」美國企業立刻尋找中國供應商的替代選項,而其他美國政策制定者也在詢問,美國是否需要在經濟上與中國經濟「脫鉤」。2019年10月,美國政府將另外28家中國公司列入黑名單,因為他們在侵犯中國穆斯林少數民族人權上的角色。在本文撰寫之時,美國司法部正試圖以國家安全的理由,阻止一條耗資三億美元、連結香港和洛杉磯的海底電纜完成;這條電纜的工程大部分已由Google、臉書和中國公司「鵬博士電信傳媒集團」(Dr. Peng Telecom&Media Group)鋪設。

全新賽局

純粹政治紛爭,企業被迫提供服務

隨著其他強大國家回應、甚至模仿美國的策略,一場戰爭正透過製造關係和商業關係悄悄展開。美國官員擔心,中國製造的零組件可能遭到入侵,然後部署用於監視活動,甚至是破壞活動。中國領導人擔憂,美國會使用對付中興通訊的手法,來對付更多中國公司。他們擔心,美國把中國的經濟實力視為安全威脅,會盡其所能來阻礙、甚至削弱中國的經濟。這就是中國試圖加快開發和製造先進晶片能力的原因之一:如此一來,他們就不會受到美國政府的控制。

儘管歐盟已正式確認中國是競爭對手,開始更密切關注中國的併購活動,但歐盟對中國的敵意仍遠不如美國。的確,歐盟已開始擬定一些方法,以規避、甚至反抗美國的經濟力量。例如,歐洲國家已開始嘗試運用較少受到美國壓力的替代金融管道。2019年,法國、德國和英國政府共同創造一套國際貨物交易系統,名稱是Instex,提供一種規避美國對伊朗制裁的替代付款方式。Instex已遭遇難題,而且伊朗與歐洲之間的貿易量低到不值得一提,但歐洲的實驗可能提供一些工具,得以抵消未來美國對經濟上更重要的國家(如俄羅斯)的制裁。

爭議可能會迅速升級。日本藉由阻止對南韓出口半導體業和製造業所需的關鍵化學品,以抵制韓國對第二次世界大戰的索賠要求,這讓三星(Samsung)和LG的董事會成員覺得惶恐不安。南韓的回應,是威脅要切斷向日本供應取暖油以做為報復。在純粹政治性的紛爭當中,企業被迫提供非自願的服務。

了解你的曝險程度

分析面臨的風險,不要以為與你無關

位在關鍵控制點的企業,最直接面對風險。Google的Android作業系統、威士卡(Visa)的付款管道、聯邦快遞的快遞和物流服務,以及高通的晶片,都有龐大利潤,因為他們位在每個人都想使用的龐大全球網路的中心。他們對市場的控制,一直都是獲利豐厚的金礦。目前,這也是政治上易受攻擊的地帶,創造了一些依賴關係,強大的政府可能會想要利用這些關係以達到國家安全的目的。

位於新興關鍵控制點的企業,也可能面臨壓力。美國對華為提起訴訟的背後,其實是一種很簡單明瞭的恐懼,害怕美國將會失去對5G網路和物聯網的控制。在每個人都依賴中國通信技術的世界中,美國的安全可能會受到威脅。不論有意與否,建立關鍵控制點,都會讓你成為被瞄準的目標。

當政府鎖定關鍵控制點企業,其他企業也可能會遭受池魚之殃。美國對華為的禁令,震撼到這家公司的整個供應鏈。美國晶片製造商思佳訊半導體(Skyworks)出乎意料遭受損害,因為它有12%的銷售額來自華為,結果股價急劇下跌,過了好幾週才回復。在上游,政治不確定性導致所有電信公司延後5G投資。瑞典電信公司Tele2執行長安德斯.尼爾森(Anders Nilsson)直截了當地表示:「我們延後做決定。這不只是華為;而是所有供應商。」

隨著中國展開報復,對經濟的後續影響可能會擴散。思科(Cisco)執行長查克.羅賓斯(Chuck Robbins)表示,中國反美的強烈反應,正在傷害他的公司:「我們沒有受邀參加競標。我們甚至不再獲准參加競標。」既不是關鍵控制點供應商,也不是直接上下游的第三級公司,也將受到影響。5G推出速度減緩,會重塑行動設備、視聽產品和智慧型連網產品的整個市場。

分散供應難道無助於企業規避這種新形態風險嗎?無論如何,企業都不喜歡依靠單一一家供應商,因為那家供應商可能會提高價格,轉而投入競爭對手陣營或破產。不過,如果某個重要零組件的所有供應商都位在同一個國家,或者都仰賴同一個關鍵控制點,分散供應就無法降低政治風險。相反地,高階主管應該考慮發展一些替代的網路樞紐,或是培養公司內與本國內的能力,讓他們能夠盡量減少易受損害之處。在中興通訊的事件發生之後,華為發現自己面臨風險,於是囤積了美國製造的零組件。增加的多餘存貨,或許也可以減少可能遭受的損害。

分析你所屬產業面臨的風險,也會有助益。川普政府(以及未來繼任者)可能會把許多網路當成武器,但某些產業比其他產業的曝險程度更高。美國在最近與中國的爭端中,把重點集中在電信、無人機和監視系統等技術,而所有這些技術,都被視為同時具有商業和軍事的應用。不過,較不明顯的產業也愈來愈容易受到影響。北京崑崙萬維科技(Beijing Kunlun Tech)不太可能預期到,美國會要求它撤資同性戀交友網站Grindr,但如果它想過個人資訊可能會如何被用來勒索,或許便能預見這種可能性。美國國防法規在2018年初鎖定海康威視數位技術(Hikvision)與它的監視技術,當時並不認為自己所在產業具有政治風險性的公司,就應該留意到問題(它們可能是因為自家製造的產品相對無害,像是有攝影機功能的門鈴,因此並不認為具有政治風險)。美國情報機構多年來也一直提出有關華為的警告。高階主管如果忽視這些「微弱訊號」,就會讓自己面臨風險。

降低風險

要不要與政府合作、彼此要不要合作

確認有哪些風險只是第一步。隨著全球經濟逐漸遠離開放貿易,企業需要可以平衡經濟效率和安全的新策略和新關係。企業基本上有三種選擇:合作、抗拒,或是教育。

在911恐攻事件之後,美國政府尋求私部門的協助。一群經營網路關鍵控制點的公司,特別是聯邦快遞,自願與政府合作。聯邦快遞執行長佛列德.史密斯(Fred Smith)當時表示:「我們想做的,只是要保護我們的資產,不讓我們的資產被用來做壞事。」這種做法可以帶來許多好處,但也可能會產生問題,因為現在的世界裡,與某一國政府合作,可能會引發另一國政府以你為目標。舉例來說,匯豐銀行(HSBC)遵從美國當局索取華為財務資訊的要求,而現在,公司面臨被中國政府列入黑名單的風險。

有些企業也許比較不那麼熱中於合作,因而決定拒絕政府的要求。例如,蘋果公司(Apple)就是一個誘人的目標。iPhone的作業系統,可能成為監視的關鍵樞紐,能讓政府知道人們彼此交談的內容。這就是原因之一,使得蘋果試圖把這套系統設計成任何人、甚至蘋果本身,都不可能在沒有用戶密碼的情況下使用手機。微軟公司(Microsoft)面臨政府想要取得資料的類似壓力,採取一種更直接的政治方式回應。微軟領軍發起一項名為「日內瓦數位公約」(Digital Geneva Convention)的全球計畫,擬定網路安全的核心規範。目標是說服私人公司,共同致力遏止進攻型的網路攻擊,包括美國政府的網路攻擊。目前已經有超過一百家企業簽署了這項計畫的《網路安全技術協議》(Cybersecurity Tech Accord)。隨著美國與中國、俄羅斯之間的緊張關係升高,控制經濟關鍵控制點的企業,將必須考慮如何彼此合作,以消除他們角色的政治意涵。

企業還可以藉由教育政府官員,來減少網路攻擊的某些潛在有害影響。網路連結非常複雜,因此政策制定者通常並不了解,干預做法會如何產生出乎意料的後果。當美國宣布對俄國金屬大廠俄羅斯鋁業(Rusal)實施制裁時,並沒有預期到可能會導致歐洲汽車產業停頓,因此後來必須迅速修改制裁內容。企業的政府關係辦公室,提供給決策者的教育愈多愈好。企業也可以直接拒絕最具破壞性的政策。在最初的華為禁令頒布之後,美國半導體產業悄悄地遊說商務部和白宮,希望緩和這項禁令。

過去,全球化尚未抵達的地方,曾經是政治危險之地。現在,就在全球經濟的核心地帶,出現了新的政治風險。風險來自促進全球企業發展的那些基礎設施,而強大的國家正把這些基礎設施當成武器運用。不了解這個新世界的高階主管,可能會陷入嚴重的麻煩。

本文觀念精粹

弱點

為了維持全球經濟平穩運作,金錢、資訊和零組件之類的關鍵資源,都透過一套複雜的管道系統來傳遞。不過,這個不可見的關鍵基礎設施雖然看似分散各處,而且有許多備援方案,但它有好幾個重大的關鍵控制點。

新風險

強大的富裕國家,特別是美國,帶來了新的政治風險,這些國家運用合法權威或強制脅迫的手段,將經濟網路變成取得主宰地位的工具,並在這個過程中讓企業陷入動彈不得的困境。

回應

多國籍企業應該分析本身可能面臨的網路關鍵控制點風險。遊說政府官員,並與業界同行合作抗拒脅迫,可以減少這類風險。

(蘇偉信譯自“Choke Points,” HBR, January-February 2020)



亨利.菲洛 Henry Farrell

美國喬治華盛頓大學(George Washington University)政治學與國際事務教授。


亞伯拉罕.紐曼 Abraham L. Newman

美國喬治城大學艾德蒙沃爾許外交學院(Georgetown University's Edmund A. Walsh School of Foreign Service)及政府學系教授。他也擔任喬治城大學莫塔拉國際研究中心(Mortara Center for International Studies)主任。


本篇文章主題經濟學與社會