過度控管拖累美國經濟?

Is Overregulation Really Holding Back the U.S. Economy?
艾德.道倫 Ed Dolan
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共和黨要救經濟,光簡化行政流程是不夠的。

美國的大幅減稅政策已拍板定案,共和黨為了進一步促進經濟成長,於是開始推動法規改革。在這方面,他們可能獲得兩黨更多的支持。畢竟過去針對航空業、鐵路業和貨運業的法規改革,是由民主黨所推動的。目前,有很多民主黨人支持金融法規改革,特別是針對較小型地區性銀行的規定。無論在民主黨或共和黨的選區,都有受到過度管制的小型企業。

法規改革若執行得當,的確會對經濟成長有幫助,但毫無章法地解除法規管制,結果可能弊多於利。

全面性的法規鬆綁不會有幫助

許多保守派和自由派人士似乎都認為,唯一好的法規管制,就是沒有管制。若真是如此,就應該能夠把法規管制加以量化,然後衡量法規帶來的傷害。然而,過去設法這麼做的嘗試都不怎麼成功。

例如,傳統基金會(Heritage Foundation)和卡托研究所( Cato Institute)各自公布了法規管制自由度指數,為各國排名,分數愈高,表示在法規管制方面的自由度愈高,分數愈低,表示法規負擔愈重。這些分數與每人國內生產毛額(GDP)呈正相關,也和衡量繁榮程度的一些更廣泛指標呈正相關,像是社會進步指數(Social Progress Index)和列格坦繁榮指數(Legatum Index of Prosperity)。這顯示,平均來說,法規管制較少的國家也較富有、經濟狀況較佳;但這樣的發現,是否真能支持「太多的法規管制阻礙了美國的經濟發展」這個說法?

更仔細檢視這些資料,會發現美國在全球的法規管制自由度指數上,排名已經很高了。以美國的國內生產毛額來看,這個表現算是比預期的好。在傳統基金會的指數,美國在131個國家中排名第四,僅次於紐西蘭、丹麥和澳洲。而在卡托研究所的指數,美國則是在143個國家中排名第六,經濟合作暨發展組織(OECD)會員國中,僅有紐西蘭排在美國之前。這些指數都顯示,美國的法規管制程度已經算是不嚴重的,所以很難讓人相信,美國在管制自由度上的排名若再往前一或兩名,情況可能會有極大不同。

另外,雖然較繁榮富裕的國家的確較可能在管制自由度上得高分,但相關性並不代表有因果關係。還有其他因素也會造成影響,共同影響了國家的繁榮程度和管制自由度。我在先前的研究裡,曾使用一些這類因素,編製了一個政府施政品質指標(quality-of-government index),採用的資料包括法治、對財產權的保護、司法獨立性、程序正義,以及貪腐程度。

我發現,政府施政品質是具有統計顯著性的指標,可用來預測國內生產毛額和較廣義的繁榮指數。同時,若排除政府施政品質這個指標的影響,法規管制自由度的預測能力就消失了。我對這項發現的詮釋是,影響經濟和社會繁榮程度的真正原因是政府施政品質。法規管制自由度(至少是傳統基金會和卡托研究所衡量的法規管制自由度指數),本身並不是目的,更廣義來看,其實它是優良政府施政導致的結果。

法規改革的3R

為讓政府有良好的施政品質,法規改革人士要做的,不該只是「削減,削減,削減」,而應該定好事情的優先順序。以下的保留(retain)、替換(replace)、廢除(repeal)這三個R的做法會有幫助。

首先,保留支持市場經濟基本規則的法規。這類法規是用來保護財產權、確保履行契約,以及保護人們不受普通法中偽造文書、過失、妨害等行為傷害。

原則上,可以透過司法制度來執行這些規則,但法院審理流程速度慢、成本高,因此行政機關的法規是有用的替代方案。舉例來說,比較好的做法,是派遺查核人員到夜店檢視逃生門是否上鎖,而不是等到火災發生之後,由罹難者家屬來控告夜店老闆。同樣的,較有效的做法是管制發電廠的廢氣排放,而不是靠順風區的空汙受害者向法院提請賠償或展開訴訟。不過,改革人士應該在不影響法規執行成效的情況下,持續留意法規是否有重複規定、標準互相衝突和過度要求提報的情形。

第二,替換掉那些雖然有正當合理的目標,但也造成非預期負面後果的法規。例如,為了降低二氧化碳排放量,平均燃油效率標準(CAFE)為新車訂立最低里程油耗量。為了符合標準,車輛的售價變高了,但因為更省油,所以行駛每一英里的成本也降低了。這造成的未預期後果就是人們更常開車,道路塞車更嚴重,交通意外事故也變多。經濟學家主張,徵收碳稅(carbon tax)可能是減少碳排放的更有效率做法,因為這可以鼓勵人們買更省油的車,同時更少開車。

第三,廢除那些主要是透過操縱公共政策來謀取私人利益的法規,也就是經濟學家所謂的尋租(rent seeking)。限制競爭或強制實施價格管制的法規,多半是犧牲公眾利益,以加強特殊團體的利益。布林克.林賽(Brink Lindsey)和史帝文.特萊斯(Steven M. Teles)最近出版的新書《占領經濟》(The Captured Economy),就提到許多透過法規尋租的案例。《哈佛商業評論》也曾經討論過這個問題,包括競業禁止條款如何限制了人們轉換工作的能力。

記取教訓

成功的法規改革需要的比較像是手術刀,而非大斧頭。我們必須逐一評估每一項法規,以決定是要保留、替換或廢除。若只是毫無區別地解除所有法規管制,就有遭受尋租者把持的風險。一群壞人可能假借削減成本、創造就業機會的名義,把廢氣排入我們每天呼吸的空氣裡,也可能為了短期利益而破壞金融市場的穩定性,或是欺騙沒警覺性的消費者。

蘋果果農蘿拉.譚.艾克(Laura Ten Eyck)是民主黨員,也是鎮民代表,她的一席話可以為我們做個很好的總結。她在一次與《紐約時報》的訪問中,提到收成季節在農忙時遇上稽查員來打擾,她說:「我並不贊成去抵制一些聯邦法規。我支持用明智的方式執行那些法規。」

(陳佳穎譯)



艾德.道倫 Ed Dolan

尼斯卡南研究中心(Niskanen Center)資深研究員,也是耶魯大學(Yale University)經濟學博士。


本篇文章主題法規管制