印度廢除紙幣教我們的事

One Year After India Killed Off Cash, Here's What Other Countries Should Learn from It
巴斯卡.查克勒佛提 Bhaskar Chakravorti
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2016年,印度宣布廢止大面額紙幣,對經濟造成了長期負面效應。這項輕率政策的四項重大教訓,可做為全球當政者規畫經濟干預政策時的借鏡:慎選專家、不可輕忽基本數據資料、考慮人類行為、提防一勞永逸的數位解決方案。

將近一年前,印度政府實施了一項史無前例的政策。當時可說是印度蓄勢待發,就要登上經濟高峰之際。國內生產毛額達9.49兆美元的印度〔金額經購買力平價(purchasing power parity,ppp)調整〕,不但是世界第三大經濟體(經PPP調整),也是全球成長最快的大型經濟體。2016年11月8日,在沒有預警下,印度宣布廢止500及1,000這兩種面額最高的紙幣,隔日生效,造成印度86%的現金在一夜之間化為廢紙。這項政策表面的目標極受歡迎:根除透過無法追蹤的現金交易而產生的貪汙和非法活動。隨著政策意涵的批露,我之前寫了兩篇文章來評估這項政策和它的影響。我當時認為,這項政策行動欠缺思慮、執行粗糙,淨效應最終會是負的,對窮人尤其不利。

確實,印度後來面臨國內生產毛額(GDP)成長率大幅衰退, 2017年1至3月的年化成長率跌至6.1%,而在這之前,連續三季都維持在7.9%至7%之間。印度最近的GDP成長率已經跌至5.7%,部分原因也是去年11月實施的那項政策。

在這項政策即將屆滿一年之際,我們順理成章來省思它帶來的經驗教訓。這項印度經驗的幾個重大教訓,可做為全球當政者規畫經濟干預政策時的借鏡。

課題1:慎選專家

所有政策都會產生後果。通常很少能夠輕易追溯那些後果產生的過程,尤其若是那些效應遍及一個複雜經濟體的各個層面。因此,每一項經濟政策制定的過程,都應該包括一些基本要素:扎實的理論;理論背後的假設成立的理由,以及證明那些假設的證據;成本效益分析,包括評估整體效應、意外後果,並觀察其他地方類似政策行動的經驗教訓。這些流程不易執行,應該由經濟學、商業和科技領域的專家來指導,並搭配政策執行專家。

一個複雜的大型經濟體,在考慮廢止普遍使用的紙幣這麼劇烈的行動時,一如印度的例子,應該延攬前述各領域的專業人士,參與這個流程。備受尊敬的前印度央行總裁拉夫瑞姆.拉詹(Raghuram Rajan),應該是最有資格擔任這項政策行動的顧問,在此引用他的話:「國家應該要問,決策的根據是什麼。」拉詹在他的新書裡表明,他反對去貨幣化這個概念。另一個理應有資格提供意見的專業人士,是印度政府的首席經濟顧問,他對這項議題一直保持緘默。他以批判金融「大爆炸」政策而聞名,因此我們可以猜測,他應該會反對極端的大爆炸政策,就像是無預警的去貨幣化這種政策。

是否還有其他專家曾對印度這項政策提出建言,我們不得而知。全國公共廣播電台的「金錢星球」(Planet Money)節目確實報導過,阿尼爾・波基爾(Anil Bokil)可能是這項政策靈感來源的「專家」;他是一個迄今名不見經傳、從機械工程師轉型的社會運動分子,以一套追求「講究紀律、追求繁榮和平靜生活」的五項要點計畫,以及一份94頁投影片的宣言,向首相納倫德拉・莫迪(Narendra Modi)進言。

在推行後果如此深遠的政策行動之前,應該要有清楚的流程,邀集專業人士、蒐集資料、進行分析,也要設立機制,以便針對政策背後的假設和政策的衝擊,進行辯論和討論。重要的是,這樣的過程,即使是秘密進行,也要有紀錄。不管政策行動最後的結果如何,政府都必須證明,他們在行動之前做足了功課。任何透過民主方式選舉組成的政府,對於公民、對於國家的未來,都有責任要這麼做。

課題2:不可輕忽基本數據資料

所有的政策都會明確陳述公共利益的目標。但是,每項政策決定也都涉及權衡取捨;創造某項公共利益時,難免會加重社會上某些群體的負擔。以事實為基礎來進行成本效益分析,是必要的工作。任何政策都應該要通過一項簡單的測試:如果事前評估的經濟基本數據顯示,某項政策失敗的機率很高,或是有重大負面效應,就必須暫停,在繼續進行之前,應先探究更多問題。

印度的去貨幣化政策,主要的公共利益是解決貪汙和非法活動問題。許多評論家都讚賞印度首相的「勇氣」,大膽採取行動,來處理這些根本問題。他的果斷贏得廣大民心,也為他帶來政治上的大豐收,莫迪的執政團隊在關鍵的期中區域選舉表現亮眼。

然而,在印度實施廢止現金政策之初,應該先考量到幾項因素。第一, 86%的流通現金作廢,絕對是一項應該高度警戒的政策,因為此舉可能把經濟推向混亂的邊緣。第二,90%的印度勞工都在非正式部門工作,支付酬勞主要是用現金。實在很難想像這樣的「雙重」無效情況,不會重創勞動力和整體經濟。第三,最近有項所得稅調查分析顯示,印度的未申報財富中,現金估計只占6%。換句話說,這項政策工具瞄準的是錯誤目標:大部分的地下財富,都是非現金資產。這些全都有現成的資料,應該足以讓政策制定者踩煞車才對。

課題3:考慮人類行為

前面提過,政策應該要有理論支持,說明政策干預措施預期會轉化造成哪些效應。這個轉化機制本身取決於一些假設,這些假設說明真實的人對環境的變動會如何回應。政策的有效性,最終取決於預測這些行為的準確度;而預測的準確度,取決於全面了解所有公民的誘因和環境條件,包括人們的需求、信念和對環境的認知。政策制定者必須考慮,他們要如何影響這些基本的驅動因素,才能改變民眾的行為。

以印度的去貨幣化政策來說,我們可以合理假設,人民有不願損失金錢的強烈誘因,因此自然會尋找管道,把手中的非法現金存進銀行。印度社會與全世界各地的社會沒有兩樣,都有洗錢的網絡,和規避法令規範的精心設計做法。例如,持有大量舊鈔的人,會把舊鈔折價賣給仲介,仲介再將這些鈔票分散給一群人,以小額存款存入銀行,如此就能不驚動稽核單位。印度儲備銀行(Reserve Bank of India,RBI;即印度的央行)最近指出,去貨幣化造成約15.28兆盧比(約合2,390億美元)的現金無法流通,但其中將近有99%都已回流到銀行體系。去貨幣化原本的主張因此站不住腳,因為要讓持有非法現金的人手中紙鈔失效的策略,如今可說已經失靈。

課題4:提防一勞永逸的數位解決方案

隨著行動通訊和數位科技在全球日益普及,加上主要科技公司致力運用他們的產品和科技來推動社會公益,大眾日益相信這些科技可以帶來快速變革。當然,「破壞式」(disruptive)這個字眼經常與這類科技連在一起,也加深了這種想法。在這樣的思維脈絡下,若是主張促進某項數位應用是因為它會改造現況,政策制定者往往難以抗拒這樣的說法,因而支持推動。面對這種情況,我們應該先驗證,經濟體是否真的具備提升數位化程度所需要的條件。

以印度而言,圍堵非法現金屯積的最初目標,顯然徒勞無功,於是政府當局改變說詞,提出備用理由:去貨幣化有利於國家斷絕對現金的依賴,邁向數位平台交易,因而帶來更高的效率和透明度,並促進線上商務成長,讓印度突飛猛進,進入數位時代。

遺憾的是,以這個願景而言,去貨幣化的政策效應也未達成。根據RBI的更多資料來看,儘管數位交易在去貨幣化後確實達到巔峰(消費者的選擇有限),但後來下降了,量與值都低於高峰水準。在實施去貨幣化之後,數位交易的成長逐月趨緩。

除了銀行帳戶間快速滙款行動平台「統一支付介面」(Unified Payments Interface)之外,所有其他數位支付交易都呈現衰退。綜合考量各種情況,這種緩和的數位應用變化,可能在較長期才展現成效,但是,為何讓全國86%的現金作廢是推動單一支付平台的必要條件,原因仍不清楚。

印度經驗也有助於探索,數位支付系統的普及程度,為何在去貨幣化之後,並沒有如預期般加速。要理解其中的來龍去脈,必須先理解促進採用數位應用的因素為何。數位體驗的品質是其中一個要素。如果使用者的環境和誘因沒有其他變化,加上數位體驗不佳,他們就會退回到數位化前的現狀。

我們的研究裡,有一部分是與萬事達卡(MasterCard)合作,出版《數位星球2017年報:數位經濟的競爭力與信任度的跨國差異》(Digital Planet 2017: How Competitiveness and Trust in Digital Economies Vary Across the World)。我們根據數位環境的磨擦力水準(法規、基礎建設、身分與介面等層面),評比42國網路交易的速度、品質和使用難易度。印度的排名是41名。它唯一贏過的國家是鄰國巴基斯坦。這裡的教訓是:唯有使用者信任基礎建設能夠可靠地運作,否則數位應用不會有意義。如果政策不能同時降低數位體驗裡的摩擦力水準,就別指望科技會帶來轉型變革。

全球的領導人都受到壓力必須展現勇氣,採取大膽的政策行動。但是,政策行動有實質的重大影響,而若要追蹤廣泛的政策效應,不但困難,而且複雜。看似果斷的政治運動承諾,在短期內可能有立即的政治利益,但對經濟造成的負面效應,可能隱含長期風險,最後反噬經濟體。

政策制定過程最好能深思熟慮,徵詢恰當的專業人士,並確保政策在理論和證據上都有堅實的基礎。印度去貨幣化政策的挫敗,是值得全球借鏡的警世故事。

(周宜芳譯)



巴斯卡.查克勒佛提

巴斯卡.查克勒佛提 Bhaskar Chakravorti

塔夫茲大學佛萊契學院(Fletcher School at Tufts University)國際企業與金融資深副院長,佛萊契學院全球情境商業中心創辦人暨執行主任,著有《快速變遷的慢速歷程》(The Slow Pace of Fast Change)。


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