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川普讓世界不再是平的?

川普讓世界不再是平的?

2017年7月號

治國不能企業化經營

The U.S. Cannot Be Run Like a Business
亨利.明茲柏格 Henry Mintzberg
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  • "治國不能企業化經營"

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還有,公民可不是顧客。

美國總統川普(Donald Trump)競選時承諾,他要以管理企業的方式來管理美國政府。其實他才剛宣布,要由他的女婿傑洛.庫須納(Jared Kushner)負責一個「特別任務小組」,致力實現這項目標。

就跟許多美國人的想法一樣,川普認為美國的主要問題,就是政府管得太多。我認為,美國的困境並不是政府管太多,而是政府受到太多商業影響。現在這位總統原本上台是為了挑戰「當權派」(establishment),結果卻把美國強大的商業當權派安置在他的內閣裡,犧牲了華盛頓較弱勢的政治當權派。

政府是否應該像企業那樣運作,甚至由商人主政?當然不能,這就跟企業不該像公務員管理政府那樣來經營事業是一樣的。各有各的位置,感謝你。政府承受各式各樣的壓力,這是許多企業無法想像的,尤其是川普經營的那種創業型企業,更難以想像。

舉例來說,企業有一個方便好用的衡量底線(bottom line),稱為「獲利」,很容易就能衡量。恐怖主義的衡量底線是什麼?黑名單上的國家數量、被驅逐出境的移民數量,還是蓋好的國境圍牆數量?那麼,沒有發生的攻擊次數算嗎?許多活動之所以被放在公部門,正是因為它們引發的複雜結果很難衡量。

一直以來,都不乏有人嘗試以經營企業的方式來治理政府,只是一再失敗。1960年代,勞勃.麥納馬拉(Robert McNamara)把「規畫、方案、預算系統」引進政府,認為這是「唯一最佳方式」,用企業化做法來經營政府。過度執著於凡事都要衡量,導致越戰惡名昭彰的遺體數量統計。後來,出現了新公共管理(new public management),這是1980年代對昔日企業管理的委婉說法:把各項活動分別看待,每項活動安排一位經理人來負責,然後要求他們對可衡量的結果負起責任。這對各州的樂透彩券可能會有用,但對外交關係或教育可行嗎?我敢說,更不用提健康照護了。政府官員告訴我,目前依然提倡新公共管理,雖然現在可能最好稱為「舊公共管理」了。

接下來,還有顧客的問題。「我們希望可以為我們的顧客,也就是公民,達到成功和效率。」庫須納對《華盛頓郵報》這麼說,而這呼應了一項受到誤導、過度使用的隱喻(高爾〔Al Gore〕擔任美國副總統時,也曾把美國人民稱做是顧客)。如同我為《哈佛商業評論》撰寫的一篇文章〈管理政府,治理管理〉(Managing Government, Governing Management)中討論的,我不只是政府的「顧客」,向商家購買某項服務,但與商家保持一定距離,我更是一位自豪和積極參與的我國公民。

商業很重要,在它應該在的位置上很重要。政府也是如此,在它應該在的位置上很重要。商業應該在的位置,是在競爭激烈的市場裡,供應商品和服務給我們。而政府應該在的位置,除了保護我們不受到威脅之外,就是要協助市場維持競爭和負起責任。在首都華盛頓,近年來有哪一任政府持續積極維護競爭和責任感?

一個健全發展的社會,會讓公部門裡受尊重政府的權力,和另外兩方的權力保持平衡,一方是私部門裡負責任的企業,另一方是我稱為「多元部門」(plural sector)裡的健全社群;所謂的多元部門,是指我們許多人都參與的俱樂部、宗教、社區醫院、基金會、非政府組織(NGO)與合作社等。多元部門雖然在三者之中最不為人所知,但規模卻龐大且多樣化。許多人可能在企業工作,大部分人可能會投票選舉政府,但所有人大部分的生活都是在多元部門裡的社群協會中(美國的合作社會員人數,比總人口數還要多)。這個部門可以抵消「鐘擺政治」(the pendulum politics)的破壞性效應,這種政治,造成許多國家在公共政府控制和私有市場力量之間來回擺盪。尤其在當前,我們可能必須要倚靠這個部門,來恢復政治的平衡;長久以來,在兩極化、過時的左右兩派對抗當中,政治已失去平衡。

全世界最民主的國家,最接近達成這三個部門之間的平衡,例如,加拿大、德國和北歐各國。在第二次世界大戰後的數十年間,美國更接近這種平衡。這讓人回想起那個時代,即使有著高稅收和慷慨的各項福利方案,社會和經濟仍然繁榮發展。

後來,柏林圍牆倒塌。可以說,柏林圍牆倒塌在西方世界的民主國家頭上。因為我們誤解了柏林圍牆倒塌的原因。西方專家當時的想法,如今看來是非常明顯的偏見,他們當時宣稱資本主義已獲得勝利。其實根本不是。真正獲勝的是「平衡」。東歐各個共產國家完全失去平衡,偏向支持公部門,而西方各國成功地在三個部門之間,維持一定的平衡。

由於這樣的誤解,從那時開始,一種狹隘形式的資本主義就持續攻城掠地,讓美國和許多其他國家朝另一個方向傾斜而失去平衡,偏向支持私部門的利益。從這個角度來看,說川普本身是問題,還不如說他其實是一個更嚴重問題的極端呈現:偏向支持私人利益的失衡,太多商業介入政府。

在美國,這個問題持續發展很長一段時間了。當年湯瑪斯.傑佛遜(Thomas Jefferson,美國開國元勳、第三任總統)表達希望:「我們會......在敢跟政府挑戰誰權力比較大的富有企業貴族誕生的當下,就予以摧毀。」那時美國才成立二十幾年。上個世紀,壟斷企業的剋星西奧多.羅斯福總統(Theodore Roosevelt,老羅斯福總統),談到企業過分強大是「真正和嚴重的邪惡」,他認為「追求社會改善的人,目標上應盡可能追求讓商業世界擺脫狡猾罪行,如同讓整個政治體制擺脫暴力罪行一樣。」數十年之後,艾森豪總統(Dwight Eisenhower)警告說:「在政府的各個委員會當中,我們必須防止軍事工業複合體(military-industrial complex)獲得缺乏正當理由的影響力,無論它們是否主動爭取那種影響力。」

懷疑的人可能會說:「如果我們一直擔心某件事,而這件事一直都還沒發生,或許現在就應該不要再擔心了。」但其實,風險已穩定上升一段時間,而且從1990年代資本主義獲勝以來,這種風險就急遽增加。

美國最高法院在1886年准許企業擁有個人權利,最近則將那份權利延伸到資助政治活動的權利;這可說是美國社會兩百年來,把重心傾向私部門權力的一個引爆點。看看到處可見的所得不均醜聞、因過度消費而加劇的氣候變遷,以及缺乏管制的全球化力量正在破壞國家主權,進而影響到許多國家的民主制度。難怪全球各地的選民都在要求改變,即使某些後果欠缺妥善考量。他們關切事務的合理部分,必須得到解決。

企業跟政府之間的關係,與政府本身的三權分立同等重要的政商權力分離,已變得如此混亂,因而威脅到美國民主本身。當一個經濟體中的自由企業,變成一個社會上的「企業跟人民一樣自由」(freedom of enterprises-as-people),借用林肯總統(Abraham Lincoln)的說法,真正人民的民有、民治和民享政府,會從地球上消失。(蘇偉信譯)



亨利.明茲柏格 Henry Mintzberg

加拿大麥基爾大學(McGill University)管理研究講座教授,最新著作為《讓社會重新平衡:超越左右中間的徹底更新》(Rebalancing Society: Radical Renewal Beyond Left, Right, and Center)。


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