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突破策略盲點

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2014年2月號

群眾並起反貪腐

When the Crowd Fights Corruption
保羅.希利 Paul M. Healy , 卡錫克.拉馬納 Karthik Ramanna
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俄羅斯的人民,正在致力「清洗」他們的企業與政府。像是本文提到的RosPil這家公司,就巧妙地運用了群眾外包的方法,監督政府尋找清廉的外包廠商。除了俄羅斯,中國、印度等快速崛起的新興市場,也都有相關的反貪腐活動。

最近,世界經濟論壇(World Economic Forum)調查企業領導人的意見,請他們指出在開發中國家經營企業的最大障礙,結果發現貪汙在俄羅斯高居首位,在印度排名第二,在中國與南非則構成第五大障礙。有些新興國家政府已經採取行動。巴西、中國、印度等國的立法機構與法院,都開始整頓買票、綁標、選舉舞弊等各種不法行為。然而,問題依然根深柢固。

一般民眾也加入反貪腐的行列。有的透過營利性機構行動,像是中國的調查性雜誌《財經》(Caijing,與《哈佛商業評論》英文版有業務合作)、財新網(Caixin);有的則採取草根性做法,利用網際網路來揭發政府貪腐行徑。

我們持續追蹤這類新型公民運動,在中國、印度、俄羅斯、土耳其的發展,因為企業領導人對此再也無法忽視了。當然,游走法律邊緣的行徑,受到嚴厲的道德抨擊,而像是「美國國外貪汙行為法案」(U. S. Foreign Corrupt Practices Act)與英國「賄賂法案」(Bribery Act)等法規的嚴格執行,也使多國籍企業得為違法付出較高的代價。但這些由人民發起的行動,引發前所未見的公眾關注,企業執行長不得不加以關注。

為協助企業主管了解這些課題,本文聚焦在RosPil這個致力揭發俄羅斯貪腐的網站。RosPil指出執行長應面對的策略性與戰術性問題,在俄羅斯以外的地區也適用。RosPil是在2010年,由律師出身的反貪腐人士亞列克西.納瓦爾尼(Alexey Navalny)設立,利用群眾外包的方式,把任務分配給匿名參與者,查證政府標案中,為收取回扣而刻意設計的投標條件。RosPil表示,至2011年12月,它擋下的可疑政府合約共約13億美元(這個數字未經其他客觀驗證)。由於納瓦爾尼的努力在俄羅斯廣受支持,也就為企業提出一些棘手的課題。

政府就像「竊國集團」

企業主管覺得貪腐是俄羅斯生活中令人遺憾的事實,這種感受大致是正確的。雖然與1991年蘇聯瓦解之初相較,現在的貪腐類型較能預測,但某些層面的問題卻日益加深。

維基解密(WikiLeaks)在2010年公開的一份機密備忘錄中,前美國駐俄羅斯大使約翰.貝爾勒(John R. Beyrle)寫道:「政府官僚、FSB(取代原KGB的國安機構)、警察、檢察官辦公室,全都收賄……在俄羅斯法紀蕩然的犯罪環境中,未受某種形式保護的企業,根本難以生存。」

這種保護在俄語稱為krysha,就是「屋頂」的意思。公司與個人為獲取這種保護,必須定期付款給勒索集團、警方、官僚、政客。貝爾勒還寫道:「如果有人膽敢拒繳保護費,就會被勒令馬上關門……在莫斯科,每個人都接受『保護』的觀念,所以它已成為慣例……政府的運作更像竊國集團(kleptocracy),而不像政府。」

問題的根源,可回溯到蘇聯的解體。繼葉爾欽(Boris Yeltsin)之後擔任俄羅斯總統的普丁(Vladimir Putin),在頭兩任時,搭上石油與天然氣價格上漲的順風車,並鏟除企業寡頭壟斷的力量,讓經濟復甦,但除此之外,他在打擊貪腐上並沒有建樹。他在俄羅斯實施「操控式民主」:雖有民主選舉之名,挑選候選人時卻是黑箱作業;言論自由表面上受到保障,但大多數媒體管道為國營或受國家左右;經濟看來是自由市場,但貪汙橫行。

貪腐文化拖累俄羅斯的發展。學者梅納茲.沙法維安(Mehnaz Safavian)、道格拉斯.格拉罕(Douglas Graham)、克勞迪歐.岡薩雷茲維加(Claudio Gonzalez-Vega)都指出,回扣形同一種「累退稅,也是創新與成長的負面誘因。」另一位學者迪米崔.夏潘托克(Dmitry Shlapentokh)也發現,俄羅斯「對社會機構的不信任,遠超過其他任何國家」,沒有任何社會機構可獲得「40%或50%以上俄羅斯人的信任」,甚至連哥倫比亞與奈及利亞,在這方面都還勝過俄羅斯。因此,俄國人對制度性措施往往抱持嘲諷心態,以致政府、公司或個人更難解決貪腐問題。

投資客變身揭弊王

在這樣的背景下,現年36歲、身為兩個孩子父親的納瓦爾尼,似乎並不像是會在俄羅斯發起反貪腐運動的人。1998年,他由莫斯科人民友誼大學(People's Friendship University)畢業,到一家不動產公司上班,同時在夜間部進修,取得證券與股票交易碩士學位,而後成為全職股票投資人。

看好欣欣向榮的俄羅斯經濟,2007年,納瓦爾尼投資約四萬美元在幾家企業,包括俄羅斯國內最大的幾家石油與天然氣公司:俄羅斯石油(Roseneft)、俄羅斯天然氣(Gazprom)、俄羅斯石油運輸(Transneft)。儘管油價持續揚升,加上俄羅斯豐富的能源,但這三檔股票的報酬率卻乏善可陳,實在啟人疑竇。

根據《紐約客》(New Yorker)2011年4月對納瓦爾尼的專題報導,他在投資兩年後,看到一則不起眼的報導,指出包辦俄羅斯90%石油運輸的俄羅斯石油運輸公司,曾捐贈三億美元的善款。這筆金額約占該公司年度獲利的10%,比油管維修的支出還多。滿腹疑團的納瓦爾尼,聯繫俄羅斯幾家最大的慈善機構與非政府組織,但沒有一家曾接獲該公司捐款。於是他寫信給公司總裁,查詢接受捐款機構的名稱。

該公司拒絕提供資訊,因此,納瓦爾尼要求俄羅斯內政部經濟安全司展開犯罪調查。納瓦爾尼向派駐莫斯科的記者、曾在《紐約客》等刊物報導他故事的茱莉亞.艾歐菲(Julia Ioffe)披露這件事,就在此時,負責偵查的人員迅速終結此案,因為公司拒絕提供任何受指控事項的資料。在納瓦爾尼的催促下,檢察官辦公室重啟此案,但調查員卻表示無法和該公司任何人會面,因而再次結案。雖然檢察官辦公室予以駁回,這位調查員卻停止偵辦行動。當納瓦爾尼向法庭申訴,這位調查員表示,該案所有文件都已遺失。納瓦爾尼雖然後續在法院獲得一些勝利,但俄羅斯石油運輸公司仍與他作對,迄今尚未提供接受捐款的名單。

納瓦爾尼開始追蹤其他俄羅斯企業,尤其是國營的石油公司,結果,在採購作業上發現可疑的模式。例如,納瓦爾尼2008年12月宣布,他查到俄羅斯天然氣公司向一家小公司諾瓦泰克(Novatek)購買天然氣,而且是透過名為Transinvestgas的中介商。他發現,就在幾天前,俄羅斯天然氣還拒絕直接向諾瓦泰克購買同樣的天然氣,而且價格還只有後來售價的三分之一。後來官方調查揭露,Transinvestgas將這筆交易約一千萬美元的獲利,移轉到一家空殼公司,應該是為了方便某人拿回扣。

同樣地,2007年,俄羅斯國營銀行VTB向一家中國公司購買三十部鑽油機具,顯然打算跨足設備租賃業。但VTB並非直接購買,而是以比定價高出50%的價格,向一家設於賽浦路斯的中間商採購,讓後者賺取1.5億美元的差價。根據納瓦爾尼的調查,VTB從未出租過這些機具,而是一直閒置在西伯利亞西北的亞馬爾半島。

兩家企業都否認相關指控。俄羅斯天然氣的案子本已終結,但在納瓦爾尼支持者不斷抗議下重新展開,而控告VTB的案子仍積壓在法院。

納瓦爾尼把他的懷疑,還有一些政治與文化評論,都張貼到navalny.livejournal.com網站,逐漸吸引一些人關注。他也開始小額投資幾家以不透明著稱的俄羅斯公司,如此就有權要求董事會的會議紀錄等機密資訊。

只要納瓦爾尼覺得握有可疑企業做法的足夠證據,就會把案件呈送檢察官。起初成效不彰,因為企業之間的不法交易通常只有旁證,而且相當隱密,但納瓦爾尼通常只能靠自己,單打獨鬥總有限制。

在此同時,渴望吸引外人投資的普丁,在2006年通過了一項透明化與反壟斷的法規,就是俄羅斯聯邦法N94,明令政府必須先在網上發布對投標者的所有要求,也就是政府向潛在供應商公告的所有文件,內容詳細說明打算購買什麼樣的產品與服務。

對納瓦爾尼這種反貪腐行動者而言,招標案對投標者的要求,實在是資訊寶庫。

的確,可疑交易案層出不窮。在《紐約客》專訪中,納瓦爾尼談到有位地區省長,想買三十隻黃金鑽錶,據稱是送給學校老師的禮品,還有位省長有意購買一張以珍貴木材手工打造的鑲金床。另外一位則徵求價值兩百萬盧布的貂皮,要送給一家精神病院的七百名患者。文件也透露,連當時梅德維傑夫(Medvedev)總統的政府,也計畫訂購總價一千萬美元的BMW汽車。納瓦爾尼將上述細節公布在他的網站後,官僚們擔心引發大眾反彈,就自行撤銷了這些標案。

納瓦爾尼的工作開始得到國際認可。2010年,他獲得耶魯世界獎學金(Yale World Fellowship),於是利用他在耶魯大學所在地美國紐哈芬(New Haven)新獲得的受矚目地位,指控俄羅斯石油運輸公司的管理階層貪瀆,由一項橫跨西伯利亞油管建設案中,牟利四十億美元。這引發俄羅斯網民的電郵湧進,向納瓦爾尼提供同樣怪異的案子。

善用群眾外包

轉捩點發生在2010年,當時,納瓦爾尼揭發俄羅斯衛生部一項兩百萬美元的標案,徵求投標者設立連結醫師與病患的電子網路。問題是,贏得合約的廠商只有16天時間建立網站。納瓦爾尼在他的部落格上譴責這個標案,聲稱這個網站有可能已經建好,或者就算尚未建好,無論哪一種情況,所需的費用都遠低於標案金額。他籲請讀者向俄羅斯聯邦反壟斷局(Federal Anti-Monopoly Service)申訴,結果有近兩千人響應。該單位依法必須回應每項申訴,要處理這麼大量的申訴,幾乎導致運作癱瘓。

於此同時,納瓦爾尼的追隨者,又找出兩項為衛生部設立系統的標案,同樣金額龐大,而且期限要求同樣短得不合理。納瓦爾尼也在部落文裡提到這兩個標案,隨即引發大眾抗議,迫使衛生部取消標案,並將幕後主使官員撤職。這項活動的成功,又造成一波電郵湧入,直指幾樁同樣可疑的政府標案。

這時候,納瓦爾尼已無法凡事都親自調查,因此在2010年底,成立一個專門揭發貪瀆的組織,並設立RosPil網站www.RosPil.inf。RosPil由Russian與saw兩個字組成,但發音類似raspil,意為sawing up(分割),與俄羅斯俗稱的貪汙為雙關語:「政客們又在分割(分贓)預算了。」成立第一年的大部分時間,RosPil的運作只靠四名全職人員,一位經理人與三位律師,工作地點就是納瓦爾尼在莫斯科的法律事務所,後來RosPil納入一個較大型的團體,那就是納瓦爾尼領導的反貪腐基金會(Foundation for Fighting Corruption)。

納瓦爾尼決定以群眾外包的方式,進行反貪腐鬥爭。的確,RosPil的關鍵力量來自分散性;據估計,約有半數的線索,是由 三萬匿名加入者(2012年9月的 數字)找出來的,其他則是RosPil 人員找的。該組織鼓勵網民仔細 研究政府對投標者的要求,發現 有任何可疑之處,就以電郵或電 話告知承辦人員。目前,該組織 每天平均收到三則有用的密報。

RosPil收到線索之後,經理人會進行初步分析,以判定是否可信,以及能否採取行動。如果符合這些標準,就會交付律師 進行調查。解讀政府標案中的術語,並研判標案條件的合理性,需要專業知識。因此,RosPil也 在網路上組成志工團,由具有公共事務案件知識的工程師、會計師、經濟學者、前公務員等組成。RosPil的律師會請教這些專家,以判斷某項對投標者的要求,是否可能方便貪汙或隱瞞貪汙。如果專家同意是有可能的, RosPil就把細節公布在網站上,並由律師將證據呈送檢察官。如果檢察官沒有後續動作,律師就提起民事訴訟,只不過非營利組織要建立本身在這類事項的法律地位,往往相當困難。

另一方面,RosPil如果認為無法證明貪汙的意向,但相關要 求有妨礙競爭之虞,而應強制修改條件,就會向俄羅斯反壟斷局提出申訴。RosPil人員表示,很少有案件進到法院;若真的進入司法程序,則大多會要求廢止或修改標案條件,使合約更具競爭性。他們表示,隨著官員貪瀆變得更謹慎、也更有創意,RosPil也同時在穩健進展中。

在俄羅斯這樣的新興市場,反對政府貪腐可能有危險,因此,RosPil採取的群眾外包策略就很適合。RosPil日常營運分割化與在地化,因此政府不容易禁止他們的日常運作。更何況,為RosPil進行調查與捐款的人多為匿名。政府可以關閉RosPil的辦公室,並強制解散員工,但類似網站與團體還會迅速冒出。因此,在反貪腐的軍火庫中,RosPil代表一種新型的科技武器。

為籌集日常營運資金,RosPil最初採取分散化策略,依賴各界透過Yandex Money(俄羅斯版的PayPal網站)匯款。員工表示,2011年2月首次徵求捐款後,一週內就收到約12萬美元。2012年RosPil共收到870萬盧布左右,約合27.7萬美元。

線上捐款用來支應員工薪資,而納瓦爾尼的法律事務所,則負擔辦公場地等其他費用。RosPil近期也從納瓦爾尼更大的事業「反貪腐基金會」收到資金,後者有三成的預算來自小額捐款。基金會表示,其餘的經費由幾位俄羅斯的有錢人提供,他們扮演吸收資金與資訊的角色。這種新的資金結構,使RosPil能夠維持穩定,並有助於成長。例如,拜新資源之賜,RosPil實施某項推廣方案時,在網路不普及的小城鎮,就有財力採用報紙與口耳相傳等傳統方法。

納瓦爾尼直言不諱地批評普丁,RosPil使他成為俄羅斯都市中產階級間的名人。他持續把自己的反貪腐行動與政治結合,在網路營造高曝光率。到2012年11月,他已有三十萬名以上的推特(Twitter)關注者,而他的部落文譯成英文,也擴大了讀者群。

2011年12月,由於傳聞選舉舞弊,引爆針對執政的聯合俄羅斯黨抗議行動。此時,納瓦爾尼以重量級反對人士之姿現身其中,發表演說鼓動群眾,結果以擾亂公共秩序罪遭到逮捕。他在獄中兩週,但影響力有增無減:正面報導陸續自國際媒體傳來,而抗議者守候在監獄外,直到他12月21日獲釋為止。我們當時正在俄羅斯訪問,也到監獄那裡,見證他凌晨兩點在群眾歡呼中獲釋的景象;這真是我們學術生涯中不尋常的插曲。

納瓦爾尼的支持者表示,俄羅斯政府企圖摧毀他的公信力,而且很諷刺的是,指控他的罪名就是貪汙。2011年,檢察總長辦公室的調查委員會曾調查,納瓦爾尼是否在與木材公司Kirovles的交易中收取回扣。此案已終結,但2012年5月又重新展開,因為政府調查委員會(Investigative Committee,大致是俄羅斯版的美國聯邦調查局)指控,納瓦爾尼大規模侵吞公款,主導一項木材交易,導致該地區預算約五十萬美元的損失。如果罪名成立,納瓦爾尼最高可能得服刑十年。

納瓦爾尼曝光率日高,更多指控也隨之而來。由他的帳戶發送的電子郵件,透過駭客手法被某親總統府的團體取得,並經莫斯科一家自由派報紙報導,那些電郵顯示,他利用本身反貪腐的平台,來抹黑他的某位重要支持者的對手公司。納瓦爾尼聲稱,那些不法取得的電郵遭到竄改,他也不會因相關指控而動搖。

納瓦爾尼並不諱言他的政治抱負,似乎把自己定位為俄羅斯反對運動的實質領袖。他支持人民聯盟(People’s Alliance)這個新政黨的成立,也支持各個反對黨組成協調委員會,以便在未來的選舉中更具實力可以抗衡、甚至取代執政黨。

企業如何反應

納瓦爾尼的成功,與俄羅斯政府對此的強硬反擊,為企業帶來了難題。俄羅斯企業家該捐錢或其他資源,來支持RosPil嗎?當地公司或多國籍公司該低調提供攻擊武器,特別是資訊,給納瓦爾尼,以協助打擊政府的貪腐嗎?企業領導人,就算不以公司領導人而是個人身分,該支持RosPil嗎?答案都不清楚。

我們訪問莫斯科時,曾和企業領導人討論這些課題,結果發現見解非常分歧。有些執行長,像是亞塞拜然(Azerbaijan)籍的TravelTipz創辦人穆拉得.索非薩德(Murad Sofizade),承認納瓦爾尼種種努力的價值,但也憂心他的政治傾向,尤其是拉攏極右派團體的做法。納瓦爾尼曾參與集會相當暴力的政治活動,也加入過民族主義者在莫斯科的「俄羅斯前進」示威遊行。批評者也指出,由他近期言論中,可察覺到反移民態度,以及潛藏的反猶太觀點。但有些納瓦爾尼的支持者,像是在莫斯科經營小企業的亞歷山大.柯曼可(Alexander Khomenko),對這種顧慮則不以為然,認為民族主義是他為獲得廣泛政治影響力,而精算過的行動。

和索非薩德一樣,許多企業界人士主張企業的正業就是企業,而不是參與政治運動,不論政治理想有多麼崇高。就像策列茲尼全球(Zhelezny Global)這家廣告公司的執行長亞歷山大.策列茲尼(Alexander Zhelezny)告訴我們的:「我對提供任何財務支援都忐忑不安。畢竟,好幾百名員工的生計都仰仗我,我得為他們的福祉著想。」相反地,目前支持納瓦爾尼的商人伏拉迪米爾.亞許科夫(Vladimir Ashurkov),則不認為個人風險有那麼高,雖然他本人就是因積極參與運動,而失去一家企業集團高階主管職位。但他表示,這項轉換是因為關心社會的公民,對俄羅斯的未來「必須有更為重大的影響力」。

納瓦爾尼打擊貪腐的方式,特別是他活躍的政治活動,以及罔顧人身安全的做法,都代表很極端的立場,而這是許多企業領導人不願認同的。他的無懼令人感動,但考量對家庭與員工的責任,我們不難理解俄羅斯企業領導人儘管不滿貪腐,對他的支持卻有所保留,這也是人之常情。其實,我們研究的其他新興市場,如中國、印度、土耳其等地的反貪腐行動,就採取較為務實的方式,包括明確表達不涉政治,也因而更成功地吸引同道,並建立聯盟。

因地制宜的社會行動

企業領導人在思考回應貪腐的對策時,顯然必須考量幾項因素。其一,政治背景相當關鍵。以俄羅斯而言,觸怒當局的後果可能相當嚴重,企業領導人對積極行動自然較謹慎應對。但在印度這個喧鬧的民主國家,迴避有關貪腐問題的政治對話,在道德層面就比較說不過去。

其二,文化背景也很重要。日本社會普遍不贊同造成他人難堪,因而打擊貪腐的適當做法,就要委婉得多。奧林巴斯(Olympus)前執行長麥可.伍德福(Michael Woodford)把公司內部不法情事公諸於世,儘管立意高尚,卻被迫去職。相反地,事實顯示,印度人尊敬敢直言反對貪腐的公司,像是印福思(Infosys)。

對付貪腐,要靠具有最強烈誘因與最犀利能力的人集體行動,企業領導人顯然包括在內。許多多國籍公司主管有力量,可在本身組織與人脈內貫徹政策,而且根據母國嚴格的法規,其實也往往必須這麼做。他們也擁有組織產業領導人的能力。更何況根據近期的研究,多國籍公司如果以強勢作為反貪腐,成長速度固然不及反貪腐做法較弱的公司,獲利卻比較高。

企業主管也該記住,眼前當務之急,可能讓人看不清攸關未來的大事。長期而言,貪腐可能侵蝕公司的競爭力,還有顧客與員工的信任,從而限制了獲利機會。領導人保持沉默之際,必須捫心自問,這會不會汙染大家共飲的水源。

多國籍公司應挺身領導反貪腐戰爭的理由,也適用於新興市場的企業。像中國的國營事業這類新興市場巨人,在本國境內時或許認為別無選擇,必須支付賄款。然而到海外,外國公司是經過思考而選擇進入,並留在這個國家,貪腐的做法就比較說不過去。

企業領導人的集體行動,有幾種形式。他們可以同意在組織內實施更強勢的反貪腐政策,像是西門子(Siemens)自2006年起的做法。公司必須制定行為準則,訓練員工如何處理賄賂的要求,同時,在他們拒絕行賄時給予支持。他們可以提出立法建議,讓貪腐作為變得非法,並消除縱容貪腐滋生的漏洞。例如,1993年擔任波蘭副總理的渥奇米爾茲.西摩澤維茲(Wlodzimierz Cimoszewicz),發起「清潔雙手」(Clean Hands)運動,希望提高波蘭政府的財政透明度,當地公司在那項運動中就有發揮作用。企業領導人也可以協助建立各項體制,像是獨立媒體、獨立法庭、政治中立的公共檢察官。

然而在許多新興市場,只要現行法律能有效執行,已足以防止並懲處貪腐。主要的問題往往在於藐視法治與適當程序,而不是法律與制度本身不足。以印度為例,是否應新設一個全國性人權調查員辦公室,目前各方爭論激烈。其實,印度擁有活躍的媒體,以及相對獨立的司法,因此,新設這類機構,在消除貪腐上恐怕也難有更多作為,除非社會遵守法律與適當程序的習性,也能同時提升。對媒體與法庭能發揮影響力之處,納瓦爾尼等角色典範和企業領導人可給予支援;在那些制度無法發揮影響力之處,他們可填補其中的空缺。

不能不管的問題

貪腐當然會帶來社會成本。它扭曲資源配置決策,以致資本與勞力未能作最佳運用,讓整體經濟大餅縮水。它也戕害社會的集體正義。賄賂從來就不是合法的,即使在最腐敗的國家也不例外,但許多公司視而不見,或是雇用顧問來支付賄款。這些行徑會破壞大眾對所有公司及領導人的信任,讓大家開始把商業活動等同於無效率、非法、不公平的決定。企業領導人必須謹記,如果放任不管貪腐,最終將危及資本主義本身的合法性。

(李明譯自“When the Crowd Fights Corruption,”HBR, January-February 2013)



保羅.希利 Paul M. Healy

哈佛商學院企管講座教授與資深研究副院長。


卡錫克.拉馬納 Karthik Ramanna

哈佛商學院企業管理副教授,並擔任研究員。


本篇文章主題道德倫理