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小員工啟動大變革

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2020年8月號

波特五力修復政治失能

Fixing U.S. Politics
凱瑟琳.蓋爾 Katherine M. Gehl , 麥可.波特 Michael E. Porter
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美國的選舉與立法制度陷入不健全的競爭,導致公共利益淪為輸家。本文作者之一是競爭力大師麥可.波特,他運用他的「五力」分析架構,檢視美國政治制度,為現存的雙頭寡占弊病進行診斷。兩位作者蓋爾與波特指出,影響政治行為的因素,與形塑民間產業競爭的誘因和作用力非常相似,因此企業可以、也必須負起振興政治的責任。

本文觀念精粹

問題

雖然人們通常認為,美國的政治制度是一套以崇高原則為基礎的公共體制,但這不是實情。影響政治行為的因素,與形塑民間產業競爭的誘因和作用力,其實並沒有兩樣。

贏家與輸家

美國的選舉與立法制度正陷入不建全的競爭:共和黨與民主黨牢不可破的雙頭寡占是贏家,公共利益淪為輸家。

解決方案

藉由重新設計我們的投票制度,讓謀求公共利益的行動與連任之間建立連結,才能在政治上創造健全的競爭,包括展現成果、創新與問責。我們稱之為自由市場政治學。

在美國華府,國會陷入前所未見的黨派鬥爭和僵局,似乎困在一場永無止境的戰鬥裡,無法展現政治成果。在許多美國人以及全世界的眼中,我們美國的政治制度是如此不理性而功能不彰,已無法修補。

沒錯,共和黨與民主黨最近合力通過了重大立法,目標是穩定受到新冠肺炎(Covid-19)疫情重創的經濟。但是,這不應被當成是有關美國政治制度本身的令人振奮的癥兆。其實,它反映了一個熟悉的模式:在全國危機之中,出現了兩黨政治的表象,因為兩黨都害怕,如果不完成某件事情,雙方必然會在選舉中同歸於盡。他們對緊急因應措施達成共識,而即使雙方都默默同意這麼做的成本要留給子孫承擔,仍然公開吹噓自己的成就。等到當前的危機消退,國會就會故態復萌,回歸邊緣政策(brinksmanship;編按:這種做法是把危機推升至導致災難的邊緣,以迫使對方讓步),無法解決我們當今許多其他的挑戰,也無法防範未來的危機。

情況不見得非如此不可。

美國政治淪為雙頭寡占

現在就有強力的現成解決方案(你可能並不熟悉它們),可以在數年內實施這些方案,而不必等上數十年。根據我們的新書《政治產業:政治創新可以如何打破黨派僵局,挽救我們的民主》(The Politics Industry: How Political Innovation Can Break Partisan Gridlock and Save Our Democracy),我們摒棄對美國政治的傳統理解。這個問題不僅只是政客問題、政策問題,或兩極化的問題,而是整體制度的問題。我們的政治制度根本不是「故障」,其實它現在所做的,完全就是它當初設計的狀況。打造這套制度,並不是為了創造公共利益的成果,或促進政策創新,也不是為了要求沒有做到這兩者的政治人物負起責任。相反地,塑造日常行為與結果的那些規則,大部分都是由一組雙頭寡占(duopoly,或稱雙占)執拗地優化、甚至是特別設立的,而且這麼做是為了它們自己的利益,而這組雙頭寡占根深柢固地位於我們政治制度的核心,那就是民主黨與共和黨(還有他們周遭的其他角色),我們把他們統稱為「政治產業複合體」(political-industrial complex)。

根據本文作者之一凱瑟琳開創性地發展出的「政治產業理論」,以及她數十年的企業領導資歷,還有另一位作者麥可對於競爭的影響深遠學術研究,我們針對美國政治的本質與失能的解決辦法,提出五個重要結論:

● 雖然人們往往認為,美國政治制度是一套公共制度,基礎是援引自美國憲法的崇高原則與公正的結構和實務做法,但其實並非如此。政治行為背後的誘因和作用力,和任何民間產業裡塑造競爭的誘因和作用力,並無二致。

● 不健全的競爭與進入障礙,確保了這組雙頭寡占的地位,無論它們創造的結果如何,它們的地位都不受影響,這種情況導致政治產業持續處於失能狀態。

● 我們的政治制度不會自我修正。並沒有反制力量或獨立且獲授權的規範機構,可以重建健全的競爭。

● 對選舉和立法的遊戲規則做某些策略性的改變,就能改變誘因,以創造健全的競爭、創新和問責。

● 企業為了追求自身的短期利益,已經成為這個政治產業複合體的主要參與者,加劇了這個複合體的失能。企業界必須重新檢視本身的參與模式,並全力支持長期有益於企業和社會的結構面政治創新。

不健全的競爭

政治產業結構,讓公共利益成為輸家

我們運用「五力」(Five Forces)分析架構,來檢視當前的政治制度如何運作;而這套分析架構,原本的發展是為了解釋產業結構,以及產業結構對營利產業的競爭有何影響。這套分析架構可呈現政治失能的根本原因,並指出最有力的改造工具。

驅動政治產業的作用力,與塑造任何產業裡競爭情況的五種作用力相同:競爭的本質與強度、顧客的力量、供應商的力量、新進公司的威脅,還有用新方式競爭的替代性產品所帶來的壓力。這些作用力之間的互動關係,決定了產業競爭的本質、產業所創造的價值,以及誰有權力可取得那些價值。

產業的健全競爭是雙贏局面。競爭對手為了更加滿足顧客的需要而激烈競爭。能觸及顧客的通路會教育顧客,並對那些互為對手的企業施壓,要求它們提升產品和服務的品質,因而強化了健全的競爭。供應商競相提供更好的原物料,讓那些企業對手得以改善本身的產品和服務。新進公司與替代性產品只要沒有受到高度進入障礙的阻擋,就能促進創新,並改造現有的競爭情況。顧客有權把業務轉到別的地方,以處罰提供劣質產品和服務的競爭者。在健全的產業裡,只要顧客滿意,競爭者就能蓬勃發展。

我們的政治產業沒有這種健全競爭,而且情況正好相反。政治競爭出現在兩個關鍵層次:一是競爭以求得勝選;二是競爭以通過(或阻擋)立法。我們的選舉和立法正陷入不健全的非勝即敗的競爭:雙頭寡占者是贏家,公共利益則是輸家。這個悲劇結果源自政治產業的結構。

針對政治進行五力分析,呈現出關鍵問題。競爭對手(民主黨與共和黨)固守雙頭寡占局面,如此一來,即使他們應該服務的顧客(公民和選民)深感不滿,他們還是能安然無事。這些競爭對手根據意識型態和黨派利益來劃分選民,以進行差異化。他們瞄準彼此沒有重疊的黨派團體和特殊利益團體,以便把核心顧客的交集減到最少。這種劃分強化了顧客忠誠度,並降低問責。雙方競相藉由貶損對方陣營以強化這種劃分,而不是提出一些很可能需要折衷妥協的務實解決方案。

通路(媒體報導、廣告、選民直接互動)和供應商(候選人、遊說人士、選民資料商)被籠絡收編,以服務雙頭寡占要達成的重要事項。大部分顧客的影響力都非常有限,主要原因是替代性產品和新進業者一直有效地遭到阻擋。

新競爭者(例如新政黨)或替代性產品(例如獨立參選人),都面臨龐大的進入障礙,而雙頭寡占者盡可能地合作強化那些障礙。例如,兩黨為了阻擋新進入者而制定的募款規定,容許單一捐款人對一個全國政黨(民主黨、共和黨或兩者)的政治獻金一年可達85.5萬美元,但是給獨立候選人委員會的捐款,一個選舉週期(每兩年一次)最多只能捐款5,600美元。

1854年,反蓄奴的輝格黨員(Whig)自立門戶,成立共和黨,而自那之後,美國就不曾出現過新的政治大黨。進步黨(1912年)和改革黨(1995年)當年都曾認真努力,但是也只能成功地讓少數幾名候選人當選,後來在十年之內解散。儘管人們普遍對現有政黨日益不滿,但即使有更多美國公民自認是獨立選民,既非民主黨員,也不是共和黨員,當前兩大黨之外的政黨仍然表現不佳,獨立政治人物也是。

政治這部機器

「一直都是如此」其實很不健全

政治產業最大的進入障礙(也因此是達成優良政治成果的障礙),是那些「一直都是如此」,而讓我們以為完全正常的結構和實務做法,包括黨內初選、多數決,以及由政黨掌控的立法過程。

我們用「選舉機制」(elections machinery)與「立法機制」(legislative machinery)這兩個詞,來指稱選舉程序與立法程序的常規、結構和實務做法。它們結合起來,對公民產生糟糕的結果,就像工廠裡上了油的機器那樣,保證一定會產生這樣糟糕的結果。如果想確保政治結果符合公共利益,並確保有人為那些結果負責,我們就必須重新設計選舉機制和立法機制。

立場極端反而容易出線

選舉機制。當前的不健全競爭,最主要的成因在於選舉機制的兩個特點:黨內初選和多數決。

美國眾議院有超過80%的席次,完全取決於黨內初選,因為這些席次在大選中,會成為某個政黨的「安全席」,和候選人是誰無關(例如,在屬於「藍州」的麻州,大部分選區幾乎一定是由民主黨拿下,而在屬於「紅州」的印第安納州,大部分選區是共和黨的囊中物)。參與國會初選的選民比率很低(在期中選舉通常低於20%),而他們的意識形態通常比整體選民更強烈,因此初選有效地迫使候選人採取更極端的立場,偏離中間路線。

然而,美國最大問題的根源,並不是意識形態分歧,而是初選如何影響立法行為。

當國會議員在考量一項經兩黨協商的折衷法案,而這項法案是為了有效解決某個重大問題(例如無法負擔的醫療照護服務、膨脹的國家債務、氣候變遷等),他們最重要的考量,必然是如果他們投下贊成票,下一次政黨初選能否當選。如果他們認為支持這個折衷法案會斷送勝選機會(對於美國最重大的議題,通常幾乎一定都會對雙方不利),那麼追求連任的理性誘因,會驅使他們投下否決票。這導致兩邊陣營幾乎不可能合力解決有挑戰性的問題。政黨初選形成了一個無法穿過的「針眼」,任何想要解決問題的政治人物都無法通過。因此,美國的政治程序無法達成有利於公共利益的結果。沒有人為這項失敗負責,因為並沒有新競爭者的威脅。

至於缺乏新競爭者,原因在於多數決制度。美國的開國元勳在設計制度時,很少有民主選舉的例子可參考,於是他們借用英國的概念:得票數最多的人獲勝,但不見得是絕對多數。例如,如果有個候選人以34%的得票率,贏得三人參選的選舉,這表示有66%選民支持的並非這名當選人。

將近250年後來看,多數決顯然很不理想。它產生反競爭的「攪局者效應」(spoiler effect),也就是一個不太可能勝選的候選人,從另一個意識形態類似、但公認較可能勝選的候選人那裡,瓜分掉夠多的選票。機會渺茫的候選人得到選票,「攪亂」了聲勢強勁候選人的選情,因此在無意間,反倒幫了意識形態對立的候選人。在任何大規模、有吸引力的產業,如果有如此強烈不滿的顧客,勢必會有新競爭者進入市場。但政治界沒有發生這種情況,因為攪局者效應的威脅(連帶對「浪費選票」的恐懼)會壓制新競爭,也會壓抑創新的政策構想。

回想2019年春天,星巴克(Starbucks)前執行長霍華.舒茲(Howard Schultz)宣布考慮獨立參加總統大選,當時民主黨發出惡毒的撻伐聲浪。民主黨有效粉碎了舒茲的競選,因為擔憂他會從民主黨最後推出的候選人那裡搶走太多票,而把2020年的總統大選贏家拱手讓給川普。共和黨若遇到任何他們認為可能從川普挖走大量選票的挑戰者,也會有同樣的反應。

無論你是否認為舒茲或任何其他潛在挑戰者,會是更好的總統,這些都不重要。在這個制度裡,更能幹、更成功的人加入競爭,被視為會造成問題,而像這樣的制度,本質上就是不健全的。

法案和法律失衡且無法長久

立法機制。政治產業裡會出現競爭的領域,不只是在贏得選舉,也在制定與通過(或阻擋)法律。候選人要是通過黨內初選,然後在大選中贏得多數票,得以前進華府,接著在國會等著他的,就是政黨的立法程序。國會立法有一套由政黨建立的強力規則,優先看重的是政治產業複合體的利益。各委員會的主席和委員都由政黨領導人控制,而控制立法議程的眾議院議長,幾乎對任何法案,都有權力以任何理由隻手阻擋表決,即使是得到眾議院多數支持的法案也一樣。

這種政黨立法裝配線的最終產物,就是制定了具有意識形態、失衡、無法長久的法律,由一黨不顧另一黨的反對而通過。國會一旦換黨當家,法案就可能遭到「廢除並取代」,而不是「實施並改進」。更常出現的結果,就是僵局與無作為。這套機制代表的意義令人憂心:它並沒有進行跨黨派協調以修正問題,更有政治價值的做法,反而是讓會引發分裂和歧見的全國性問題擺著不解決,並根據意識形態上的分歧,持續動員基本盤選民。不過情況並非永遠如此。

具指標意義的重要立法,過去都有得到兩黨支持,例如,民權和社會福利改革的立法;近年來,少數成功通過的重大立法,都沒有同時得到兩黨支持,例如,2010年的《可負擔健保法案》(Affordable Care Act),以及2017年的《減稅與就業法案》(Tax Cuts and Jobs Act)。今日,兩黨共同行動只會在危機時出現,因為雙方都能從中得到他們想要的,於是有默契地同意通過法案,讓國家增加債務。

政治產業箝制住選舉機制與立法機制,因此主張競爭愈少,對公民(顧客)愈好。選舉與立法規則的這些腐敗情形,導致當選之後的官員是否為謀求公共利益而採取行動,與他是否有很高的可能性當選連任,這兩者之間幾乎沒有交集(見右頁表:「競爭如何影響結果」)。

企業領導人就算刻意忽略自家公司扮演的角色(無論是消極地讓一套不良制度延續下去,還是積極地從中尋求好處受益),也能看得出來前述情況並不理性,也站不住腳。這情況必須改變。我們的集體心態必須轉變,企業必須深入檢視本身在今日政治當中扮演的角色。

企業的角色

讓政治不健全地競爭,等於傷害自由市場

政治產業複合體的觸角深入企業界,反之亦然。商業與政治利益相互糾纏,日積月累之後,就難以區分獲得滿足的是誰的利益。

根據當前的規則和慣例,企業有多種方式能深入參與政治,從遊說、聘雇卸任政府官員,到支出經費以便影響選舉或公投案,都包括在內。許多企業高階主管相信,這些是自然、必要而有利的做法。但我們的研究,以及我們與美國各地企業領導人的交流顯示,這種態度有轉變的跡象。隨著大眾愈來愈期望公司的運作應具有企業目的,而這個目的要能造福所有的利害關係人,於是企業領導人開始因應不易應付的提問:

● 企業參與政治,是讓商業環境改善或惡化?

● 企業參與政治,是提升民主、凝聚大眾對我們這套自由市場經濟制度的支持,還是侵蝕了這兩者?

● 企業是否能改變參與政治的方式,以提升長期的社會利益,而不危害到企業利益?

參與政治可讓企業在短期裡受惠;這通常被稱為單一底線思考(single-bottom-line thinking;譯注:指僅著眼於財務獲利)。但企業讓不健全的政治競爭得以進行,會傷害到長期的商業環境,讓美國的自由市場經濟制度面臨風險。

今日企業投入政治的情況如何?造成什麼影響?如何與企業利益和價值觀配合?以下檢視最常見的參與形式。

官商雙贏,民眾卻受害

遊說。2019年,企業遊說支出金額約為三十億美元,占有揭露的聯邦遊說支出總額的87%。如果加上沒有披露的「影子遊說」活動,這個數字增加為兩倍,達六十億美元。在州政府層級的遊說支出也非常可觀。

企業的遊說支出,通常能獲得豐厚的報酬。以藥品業在類鴉片(opioid)藥物危機期間的遊說活動為例。從1990年代末期到2017年,公民團體總共投入四百萬美元的經費,遊說對會上癮的止痛藥物實施更嚴格的銷售限制。與此同時,製藥業者在五十州展開遊說活動與選舉策略,投入超過7.4億美元的經費,封殺或削弱聯邦政府和州政府對類鴉片的管制。一如常見的情形,這些資金的挹注管道,通常是透過產業協會和其他第三方團體,不受公開揭露的規定約束。遺憾的是,藥品業的行動成功了。企業營收飆升,同時卻有超過二十萬名美國人死於類鴉片藥物過量。

雇用卸任的政府官員。註冊的遊說人士,有將近半數都是卸任的政府官員。其中許多人是直接受雇於企業(成為企業員工)來進行遊說,或是間接受雇,也就是企業透過遊說公司聘任他們進行遊說。許多從事遊說工作的卸任政府官員都避免註冊(大約占半數),以利用兩黨寡占制度所設置的申報漏洞。

這種俗稱為「旋轉門」的聘雇實務很普遍,顯示企業認為它很有效。而政府官員非常清楚,自己在卸下公職後,可能有機會從事薪酬優渥的遊說工作,因此在任內會設法與企業和遊說公司建立良好的關係,而這可能會影響他們的政策觀點。

商業利益滲透進入政府,也會透過反向運作,也就是曾擔任遊說者和企業領導人的人,接受政府任命職務。截至2019年3月,在美國聯邦政府各層級有超過350名前遊說人士。例如,一名前煤業遊說人士是現任環境保護局的主管,大幅弱化了兩個重要的氣候變遷議案,這種作為,符合他擔任遊說工作時所維護的企業利益。

錢砸得多,就能贏得公投

選舉獻金。企業在2018年的聯邦選舉活動獻金,估計有28億美元,占獻金總額的比率高達66%。企業為確保對兩黨都有影響力,通常會同時支持兩黨的競選組織和候選人。政治獻金的捐獻管道,過去一向是透過企業的政治行動委員會(political action committee, PAC),這受到金額上限和揭露規定的約束。今日,愈來愈多企業透過第三方團體捐獻,像是商業與貿易協會,支出金額沒有上限規定,可以影響選舉,而不必揭露捐款人的身分。這種所謂的「黑錢」(dark money)獻金,在過去十年總額接近十億美元,而再往前推十年期間是1.29億美元。美國商會是美國支付黑錢的最大來源。

影響直接民主。州或地方層級的公投提案,設計目的是要繞過政治人物,將法案直接付諸公民投票表決。但即使是常被稱為「直接民主」的公投提案,也無法免於企業的政治參與。

2016年,有一項針對八次高知名度州公投提案的研究發現,企業支出高於非商業團體,比例是10比1。有一項關於2018年選舉週期的研究指出,吸引超過五百萬美元支出的公投提案當中,有九成的投票結果,有利於支出較多的那一方。例如,加州的2016年藥品價格鬆綁法案(Drug Price Relief Act)。目標是為了降低美國的處方藥價格,以符合其他國家對同款藥品支付的藥價水準。公民團體募得一千萬美元經費支持這項法案,但藥廠花了一億美元反對提案通過。這項提案最後鎩羽而歸。

以隱晦的方式影響政治

動員員工參與政治活動。許多企業也鼓勵自家員工,投票或捐款給公司支持的候選人或訴求。另有一些公司鼓勵員工寫信給國會議員,支持對公司有利的立法。在一項全國調查裡,大約有四分之一的工作者表示,他們的雇主曾為政治議題與他們接觸;而其他研究也證實,這種雇主活動很常見。有些公司會舉行強制參加的員工會議,以宣揚他們的政治觀點,或是針對公司支持的候選人或政策,提供選民資訊指南。例如,一家《財星》五百大企業鼓勵數千名員工,在家修習一門公民課,課程內容是反對政府的法規管制和稅法。其他技巧包括:在員工薪資單信封裡夾附政治傳單,以及獎勵捐款給PAC的員工,像是表揚他們,或分配位置較好的停車位給他們。然而,我們針對一般大眾進行的一項調查發現,只有21%的回覆者,可接受公司影響員工的投票和政治捐獻。

缺乏透明度和治理機制。同時,許多企業並不會揭露(或甚至積極遮掩)遊說活動,以及與選舉相關的支出,因此,我們難以得知他們支持或反對哪些立法者和立法,以及他們希望影響哪些法規。有效的遊說活動和同謀的立法者,都在檯面下祕而不宣。2015年,美國證券交易管理委員會的法規提案,打算提高上市公司政治活動支出的透明度,卻在國會共和黨的介入下受阻。政治支出通常也不必受到董事會監督,造成許多公司的政治支出,不符合明定的公司政策。

現行模式的影響

危害政治制度,企業信任度也受損

2019年,我們為了探究企業領導人目前對政治參與的想法,針對五千名哈佛商學院校友進行問卷調查,而其中有很多人,現在都擔任領導人的角色。在被問到企業投入政治的整體影響時,將近一半的回覆者表示,這麼做能改善公司的經營成果。但只有24%的人表示,這麼做能改善政治制度(例如,方式之一是企業提供必要資訊給政府),而有超過一半的人表示,企業會強化黨派偏見,並有利於企業的特殊利益,使得政治制度變得更差。在被問到企業參與政治,是否提升民眾對企業的信任時,有69%的人表示沒有。

我們的問卷調查也顯示,回覆者對自家公司參與政治實務的理解,出現驚人的不均等情況。有相當高比率的人在回答調查問題時,答案是「不適用」、「不贊成也不反對」,或是「不知道」。這種看似不清楚情況的答案,反映的可能是部分企業對遊說和其他政治活動,傾向採取一種心照不宣的「不問,不說」文化。

長期影響整體經濟利益

侵蝕商業環境。企業參與政治的主要焦點,是要影響經濟政策、法規和執法,以便讓特定產業受惠、有利於某些科技,或是賦予某些企業高於其他企業的優勢。這類為了特殊利益所做的努力,能提高企業的獲利,但通常無法增進公共利益,也不能改善整體經濟。

數十年來,政治產業都無法解決美國商業環境的重大挑戰。例如,國會尚未擬定計畫,重建美國過時、無效率的實體基礎設施。一致的移民政策也付之闕如,尤其是技術類移民,他們對企業極為重要,在過去一直是美國競爭力的關鍵。

扭曲市場,傷害開放競爭。企業對反壟斷政策的遊說,正在破壞健全的競爭。為追求活絡的競爭,美國實施的反壟斷標準,向來是全球最嚴格的。同產業的企業合併與收購,顯然會減少競爭者家數,而且通常會減弱產業內的競爭對立情況,因而抬高價格,所以這類併購向來受到嚴格審查。

但近年來,反壟斷法規的解釋和執法趨於寬鬆,因此造成美國產業內合併案件數空前地多。今日,一般公認歐洲的反壟斷標準比美國更嚴格,這個令人驚訝的翻轉,削弱了美國的一項重要優勢。反壟斷標準為什麼變弱了?一個主因就是企業遊說。最近的一項研究發現,當以司法部和聯邦貿易委員會為對象的遊說支出變為原來的兩倍時,某個特定產業的反壟斷執法行動次數會減少9%,而根據研究人員的說法,這是相當可觀的影響。自1998到2008年,這種遊說活動增加近三倍。

關於企業對反壟斷標準的潛在影響,當代的知名例子就是各家科技巨頭企業,美國最大的一些科技公司,像是臉書(Facebook)、亞馬遜(Amazon)、蘋果(Apple)和字母公司(Alphabet),都在接受反壟斷的調查。自2008年以來,光是這些企業就花了超過3.3億美元在聯邦政府遊說,其中的重要焦點之一就是反壟斷。

侵蝕社會績效。企業很少運用自己的權勢,全力支持我們美國迫切需要的社會改善。過去15年來,重大的社會政策優先事項很少有實質的進步,例如,高品質公共教育、乾淨的水和衛生條件、減少槍枝暴力、改善住房,以及我們在2019年12月哈佛商學院「美國競爭力報告」中討論的其他項目。企業促進了黨派偏見,並阻礙健全的競爭,因而進一步傷害我們政治制度的效能。不過,我們可能正接近一個轉折點,因為企業與選民愈來愈有同感,對雙頭寡占政治無法提出健全的政策感到灰心。

欠缺獨立法律來規範政治產業複合體,以及缺乏新的競爭,因此企業成為一股強大的力量,可以推動有意義的變革,做法是重新想像企業本身在政治制度裡的角色,和公民放在一起,支持選舉機制和立法機制的重要創新。

政治創新的當務之急

改革選舉機制與立法機制

美國的開國與立國元勳,並沒有假裝自己對政府如何妥善運作無所不知。他們在我們那部非凡的美國憲法裡,刻意留下憲法的修正空間,並把選舉機制大部分的權力都交給州,而大部分立法機制的權力交給國會。湯瑪斯.傑佛遜(Thomas Jefferson)總統觀察到這麼做所創造的機會,並寫到,隨著環境改變,我們的「體制也必須隨之前進,跟上時代的腳步」。

當前,為了挽救我們的民主所做的大多數努力,都是以一長串的改革為核心,從減少政治經費到制定任期限制,各式各樣都有。我們支持這項民眾改革議程的部分項目,但其中的許多提案,如果不是無法解決制度問題的根本原因,就是不可行,或是兩者都是。總之,它們無法大幅改變這套制度的結果,因此我們必須把焦點放在別的地方。

有效的政治創新,必須有力而且可以達成。有力的創新,能處理政治失能的根本原因,並提供誘因,激勵政治人物為民眾謀求利益。可達成的創新沒有黨派之私(「改革」絕不應內部暗藏著政黨利益),而且可以在數年內達成,而不是耗費數十年。例如,憲法修正案就不符合這個條件。

我們美國政治制度最有力而可達成的創新,與選舉機制和立法機制的改造有關。

解決問題為本的五強投票制

選舉機制創新。為了在國會建立一種以解決問題為本的思想,我們提出一種國會選舉新方法:五強投票制(final-five voting),包括(1)取消封閉式的黨內初選,改為開放、非黨派的初選,由初選得票前五名的候選人參加大選;(2)在大選中以排序投票制取代多數決。

在「五強初選」裡,選民不必在民主黨初選或共和黨初選中,選擇一個黨的初選投票。取而代之的是不分黨的初選,開放給所有人投票,無論選民的政黨登記為何(這不同於許多州的現行規定,也就是只有登記的黨員可以參與初選投票)。無論來自哪個政黨的所有候選人,以及獨立參選的候選人,都出現在同一張選票上。得票數排名前五位的候選人,無論政黨為何,都可以晉級大選。目前常見的情況是,11月的大選是由一名民主黨人和一名共和黨人捉對廝殺;但若採用我們建議的新方式,11月的大選情勢將會不同,例如成為三名共和黨人與兩名民主黨人競爭,或是一名共和黨人、一名民主黨人和三名獨立參選人競爭。

接著,大選時採取「排序投票制」(ranked-choice voting)。在排序制之下,候選人必須得到多數支持才能勝選。例如,假設有一場開國元勳選舉。你到投票所時,拿到的選票上面印有在初選中脫穎而出的五名候選人。在現在這個例子裡,你選出你最喜歡的候選人,假設是亞歷山大.漢彌爾頓(Alexander Hamilton)。但你也要圈選心目中第二順位的候選人阿比蓋爾.亞當斯〔Abigail Adams;編按:美國第二任總統約翰.亞當斯(John Adams)的妻子,有時她也被稱為美國開國元勳之一〕,還有第三、第四和第五順位的候選人,分別為喬治.華盛頓(George Washington)、湯瑪斯.傑佛遜和約翰.亞當斯。

投票結束後,計算第一順位的票數。如果有一名候選人得到超過半數的第一順位票數(真正的多數),選舉就結束。但假設漢彌爾頓只得到33%的第一順位票,而阿比蓋爾.亞當斯得到32%呢?在當前的多數決制度下,勝選者是漢彌爾頓。但在排序投票制下,選舉還沒有結束。沒有一名候選人得到真正的多數票,因此只有票數最低的候選人(假設是傑佛遜)遭到淘汰。但投給傑佛遜的票並不會浪費,這些選票會自動轉給傑佛遜支持者的第二順位候選人。如果他的支持者當中,有足夠多人以華盛頓為第二順位,這些選票在重新分配後,會幫助華盛頓越過50%的票數門檻,讓他得到最廣大群眾的支持,而成為最後的勝選者。

排序投票法或許看似不熟悉,但並不是新的構想。2002年,亞利桑納州參議員約翰.麥坎(John McCain)就請阿拉斯加州選民支持一項公投提案,贊成在該州採取這項創新做法。同年,伊利諾州參議員巴拉克.歐巴馬(Barack Obama)也支持立法,在州與國會初選採用排序投票法。雖然這兩項提案在當時過於超前時代,都沒能通過立法,但變革之窗目前正在開啟。

五強投票模式(結合五強初選制與大選排序投票制)能消除前文提及的「針眼」和「攪局者」問題。因此我們相信,這是最可行而有效的方式,能為立法者建立謀求公共利益的誘因,讓國會選舉這個領域開放面對動態的新競爭;競爭的威脅,將讓當選官員為政治結果向選民負起更多責任。

五強投票制的重點,比較不在於改變誰會當選,更重要的是,改變主宰在任者行為的誘因。它的重點在於公共政策市場裡健全競爭的好處。

把選舉變為健全的競爭

過去有次美國總統大選,就是一個有力的例子。1992年,羅斯.裴洛(Ross Perot)以減債平台為政見,參加總統大選。雖然裴洛在許多人的印象裡是攪局者,但知名數據科學記者聶特.席佛(Nate Silver)的分析顯示,裴洛自兩黨挖走的選票一樣多,因此對選舉結果沒有影響。

但他的參選並不是全無影響。大約有19%的選民願意「浪費自己的選票」以投給裴洛,因為他傳遞的「財政責任」訊息,得到深切的迴響。雖然這不足以把他送進白宮,但那些選票大幅影響到公共政策。要不是為了爭取他那19%的選民,民主黨與共和黨都不會有政治誘因,提出我們在柯林頓總統執政期間看到的那四項平衡預算。選舉競爭即使無法改變誰會當選,也能產生政策結果。值得注意的是,自那之後,美國再也沒有出現過財政盈餘。

五強投票制創造出健全的競爭,藉以達成自由市場最好的一面,也就是創新、成果和問責。我們可以稱之為「自由市場政治學」。這些選舉制度的改變,都是可達成的,可以在幾年內,透過州立法或公投議案達成。即使只有五個州透過五強投票法選出代表進華府,我們也會有十名參議員、起碼五十名眾議員(取決於哪些州採行這些變革)在當選後,有新誘因去解決問題,即使當中有很多是連任的議員。這些成員可做為一個新支點,用以採取行動、折衷妥協、解決問題,並打破治理的二元僵局。

一旦我們的選舉變得健全,下一步就是以一種從根基重新設計的現代方法,取代臃腫而過時的立法規則、實務和常規,以促進跨黨派共同解決問題。

規則、實務放一邊,從零開始

立法機制創新。我們參考經過時間考驗的管理實務「零基預算」編列法(zero-based budgeting),建議採取零基法規制定。所謂的零基預算編列,是指所有支出項目,都要根據預期值來說明編列的合理性,而不是根據歷史值。別再採用眾議院議事規則、參議院審議規則、參議院委員會權限與規則等,這些規則全都在過去數十年間被納為己用、做為武器,以實行政黨控制。

而且也別再實行以下慣例:民主黨與共和黨有各自的講台、各自的衣帽間和各自的餐廳,還有根據政黨安排議事會堂座位等。然後完全從頭開始。這或許看似很艱巨的任務,幾乎是不可能做到的,因為大家認為憲法已規定了國會應如何運作。但其實,美國憲法裡只有六個短短的段落,提到參眾兩院要如何運作;其餘都是立法者日積月累下來自行制定的。兩院的議事規則有數百頁,而許多規定的設計目的並不是要解決問題,而是為了滿足政黨權力的目的。我們需要新規則,因此已與潛在召集人針對立法機制創新的事宜,進行早期的討論。

這些重要創新結合起來,能夠為政治產業注入健全的競爭。為民眾謀利益,會提高連任的可能性,而不再由目前扭曲的誘因結構來運作。

企業領導人應該運用他們的資源和影響力,以支持這些政治創新,同時重新想像企業自身的政治參與實務。

改寫企業劇本

超越股東價值最大化,創造共享價值

企業正在加緊努力,想要在社會上扮演正向、能見度更高的角色。企業和他們的執行長,在主要投資人和頂尖企業機構的鼓勵下,正在開始訂定超越股東價值最大化的企業目的,要讓所有利害關係人受惠。他們做的不只是根據環境、社會與企業治理(environmental, social, and governance, ESG)標準來編製報表,因為這麼做的影響力有限;他們做的,是把社會需求和挑戰真正整合進入他們的核心策略,我們稱為「創造共享價值」(creating shared value)。企業體認到,社會影響力和競爭優勢不見得一定會互相衝突,反而能產生有力的綜效。《財星》雜誌的「改變世界的企業」年度榜單裡,就有頂尖的例子。

到目前為止,企業在因應社會需求時的焦點,一直都集中在以下領域:減少溫室氣體排放、改善員工醫療福利,以及最近的保證生活水準工資、改善低所得勞工的訓練和職涯發展等。這些都是受歡迎的措施,但還必須做得更多。

我們的民主體制無法解決許多經濟面和社會面的最重要挑戰,在這種情況下,前述那些變革的風潮是否夠強勁,足以從根本改變企業參與政治的方式?我們認為必定可以。在2019年哈佛商學院校友調查裡,我們也提出一系列問題,以了解他們認為企業未來應該如何面對政治制度。校友們表示,支持能大幅改變政治運作方式的變革:減少遊說和選舉的支出、關閉旋轉門、揭露政治活動支出。(在一項針對一般大眾的問卷調查裡,回覆者也表達了類似的觀感。)那項校友調查裡的提問與標準,刻意設計成簡化而黑白分明的,因此,還需要更深入的發展,才能在實務上發揮作用。不過,它們仍然透露出,受訪者之間已出現共識,認為企業應該在政治領域扮演新角色。

要脫離傳統企業政治實務,勢必會引發一些爭議,而我們也知道,高階主管填寫問卷遠比改變行為容易得多。然而,對企業信任度降低,年輕員工與主管愈來愈想任職於在社會中扮演正向角色的公司,還有決心追求企業目的,這些趨勢共同創造了良機。受到這些調查結果、我們持續進行的研究、我們與企業領導人對話的鼓勵,我們呼籲各界針對企業對政治與政府的投入,討論新的自律標準。我們有信心,相較於我們初步進行的那項調查所勾勒的概況,更精細的標準,能得到企業更高度的支持,我們也相信,許多重要利害關係人都會樂見這樣的努力。

市場經濟結合民主制度

我們寫作本文時,新冠肺炎大流行正在蔓延,而因應措施必然是空前的規模。此外,面對這場危機之前的政治失能,以及伴隨這場危機的政治失能,我們絕對不能不從當中學習心得教訓。在事情過後,為深具殺傷力而可預防的錯誤(以新冠肺炎疫情來說,是尚未確知的傷亡人數),付出高昂成本進行必要的復甦工作,絕對不是我們可能做到的最好的事。

結合自由市場經濟和自由民主的制度,成就了任何其他制度都不能及的人類進步,而這套制度面臨的最大威脅,同時也是對美國經濟競爭力和社會進步的最大威脅,莫過於我們消極地接受一個失能的政治制度。企業領導人不會容忍這種績效,出現在他們管理的任何一個組織裡。相反地,他們會診斷這個問題、設計解決方案、採取行動,並修正問題。企業領導人能夠、也必須與其他公民攜手並肩,為我們的政治做一樣的事情。現在就去做。

(周宜芳譯自“Fixing U.S. Politics,” HBR, July-August 2020)



凱瑟琳.蓋爾 Katherine M. Gehl

曾擔任蓋爾食品(Gehl Foods)執行長,也是政治創新研究院(Institute for Political Innovation)創辦人。


麥可.波特 Michael E. Porter

哈佛大學校聘教授,以波士頓的哈佛商學院為重心。


本篇文章主題經濟學與社會