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不斷線的顧客新關係

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2019年5月號

聯合國專案事務廳領導人變革有成!她把非營利組織當成事業經營

The Executive Director of a UN Agency on Running it Like a Business
格蕾特.法雷莫 Grete Faremo
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攝影:阿拉斯泰爾.菲利普.威普(Alastair Philip Wiper)
法雷莫在2014年成為聯合國專案事務廳執行主任,當時她面臨巨大的挑戰:接手前任已推動八年的計畫,讓聯合國旗下的營運機構,進一步朝營利事業轉型。她創造了一種紀律文化,並用慎重的方式來面對風險,進而完成任務。

2018年6月的一個深夜,人在挪威家中的我被一通電話喚醒,打電話來的人是位於紐約聯合國總部的高級官員,他告訴我,墨西哥大使向聯合國提交了一份關於聯合國專案事務廳(UNOPS)的正式投訴,而我正是這個廳的領導人,那份投訴聲稱,在墨西哥即將舉行的總統選舉中,專案廳正式支持反對黨候選人。此一投訴非常荒謬:我們所做的,只不過是當這位反對黨候選人詢問,如果他當選,我們是否會協助他進行反貪腐運動,而我們答覆會協助。儘管如此,這份正式投訴引發墨西哥媒體的大肆報導。我們有兩種選擇:再三道歉,或公開表示我們沒有做錯任何事。這是一個敏感的決定,因為我們的聲譽面臨風險,特別是如果反對黨候選人輸了。我們決定堅守立場。聯合國秘書長發表聲明,重申聯合國的公正性。一個月後,反對黨候選人羅培茲.奧布拉多爾(Andrés Manuel López Obrador)當選總統,在他就職後不久,便請聯合國專案廳協助出售墨西哥的總統專機,以樹立政府節儉的榜樣。

我自2014年接掌專案廳以來,每天都走在一條政治鋼索上。但我盡量不讓政治分散我的注意力,忽視了我的主要目標:協助專案廳繼續成為聯合國旗下一個自籌經費、永續發展、具有創業精神的機構;即使我們多元發展以服務廣泛的客戶,並承辦不同於大多數人設想像我們這樣的非政府組織應執行的專案,但我們仍忠於最初的使命。不久前,我們專案廳一度瀕臨破產邊緣,目前則是以明智的方式成長茁壯。我們的成就可能帶來一些啟發。人們很容易舉出私部門裡許多企業成功轉虧為盈的例子,但想要舉出非營利部門的類似例子,就困難得多。專案廳能夠徹底變革,創造一種紀律文化,以及用慎重的方式來面對風險。

從子機構變外包商,卻邁向破產

專案廳有著不尋常的歷史。在1990年代中期之前,它一直是聯合國開發計畫署(UNDP)內部的專案執行部門,與聯合國其他一些大型機構類似,像是國際兒童緊急救援基金會(UNICEF)和世界糧食計畫署(World Food Programme)。開發計畫署總是要求聯合國內的其他成員支付專案費用,例如建設基礎設施的費用,但隨著開發計畫署成長,也埋下了懷疑的種子。批評者說,開發計畫署作出政策決定,然後要求成員國透過它事實上的子機構,也就是專案廳,根據那些政策決定來採取行動,這是種利益衝突。當時擔任聯合國秘書長的包特羅斯–蓋里(Boutros Boutros-Ghali)希望能夠提高資金決策方面的透明度,並且有更清楚的誘因能讓各機構好好合作。

因此,有一群聯合國官員提議成立一個自籌資金的新組織,不受政治和資金決策的影響,負責在國家層級實地執行專案。他們希望這麼做可以解決利益衝突的問題,而遠離聯合國官僚體系,也可以讓那個組織更有效率。在包特羅斯-蓋里和聯合國成員國的支持下,專案廳於1995年分拆出去,成為獨立實體。它開始競標聯合國和其他公部門機構的基礎設施、專案管理和採購工作,就像外部承包商那樣投標。

專案廳在獨立的第一個十年裡,大多時候都處於緩慢邁向破產的情況。它沒有足夠經驗,無法以恰當的成本、有效率地提供符合品質要求的工作成果。它不知道如何設定適當的價格,因此有太多專案都是虧損。它願意接手任何工作的名聲,意味專案廳最終在做的都是其他組織不願意做的工作。有些人稱它為第11小時機構,因為人們如果嘗試自己做某件事,之後確定那件工作太難或風險太高,最終想將工作外包,那時就會找上專案廳。

我的前任執行主任,瑞典的簡.麥守信(Jan Mattsson),在2006年6月面臨一個不成功便成仁的決定。他和他的副手,烏克蘭的維塔利.萬榭博姆(Vitaly Vanshelboim),有六個月可制定計畫以徹底改造專案廳,或者關閉它。他們選擇實施改造計畫。他們開始倡導「卓越」的概念,並試圖標竿比較專案廳的表現,比較對象不只是公部門的同類機構,還有私部門中的佼佼者。他們減少浪費和重複的工作,並說服現有的和潛在的客戶,仰賴專案廳在艱困環境中完成使命的能力是值得的。從2006年到2014年間,專案廳奠定了非常穩固的財務基礎,同時在提高聲譽方面取得重大進展,儘管外界仍然不知道它。

做出艱難選擇,沒有「碰不得的人」

我在2014年8月接任,目標是將這種方法提升到新的高度。我在私部門和政府部門的經歷,讓我為這個高壓力任務做好準備。我在職涯早期,有十年都在從事發展工作,剛開始是擔任挪威發展合作署(Norad)的年輕法律顧問,後來擔任挪威人民援助組織(NPA)的主席。我在這兩個職位上,結合私部門的營利方法與發展機構的非營利目標,這樣的做法都遇到了阻力,預示我在專案廳將遇到的一些反對勢力。

接下來我擔任微軟公司(Microsoft)西歐法律和企業事務總監五年,學到一家世界級的科技公司如何管理複雜的專案,以及制定成長策略。在加入專案廳之前,我有十年是為挪威政府工作,期間服務過三個總理,五度擔任部長,依次是國際開發部、司法和公共安全部、石油和能源部、國防部,最後再度主掌司法和公共安全部。

就某些方面來說,對於我領導專案廳最有助益的工作,是擔任挪威的國防部長。我被要求前往一些世界上最具挑戰性和最危險的地方,包括阿富汗、查德和南蘇丹等國家。我在出訪期間印象最深刻的就是:我總是看到專案廳的人員。他們對自己的工作很低調,但顯然沒有他們不願去的地方,也沒有他們不願接受的挑戰。他們對專案廳使命的奉獻顯而易見。當某位招募人員打電話詢問我是否有興趣擔任執行主任時,我決定接受。

2010年海地發生地震之後,專案廳支援當地的一個大規模重建專案

學童因專案廳改善供水的工作而受益

伊拉克蘇萊曼尼亞(Sulaymaniyah)附近的一個掃雷小組

我上任的第一週,就發現必須做出重大變革。專案廳最初那段復甦階段的成功,造成自滿的心態不知不覺地蔓延。部分同事,包括少數幾位資深主管,深信專案廳已無懈可擊,他們個人的工作也完美無缺。當我開始談論重新審視我們的工作方式時,他們默默地試圖破壞我的努力。我不允許這種情況惡化;其中有些人因為職務和層級而被認為是「碰不得的」,但他們必須離開。我找出一些知道如何明智處理風險的員工,迅速拔擢他們,即使他們缺乏擔任資深職位所需的經驗。與此同時,我克制住改變整個資深主管團隊的想法,儘管部分觀察人士敦促我這麼做。我堅信,應該讓自己身邊充滿能夠和我的強項互補的人,以及能幫助我克服自身弱點的人。

我也發現了結構性問題。在我上任之前幾年裡,官僚制度得到發展。這並不令人意外:聯合國喜歡官僚主義。但我認為,專案廳的規則和條例過於複雜,疊床架屋拖累效率,因此我對我的團隊提出挑戰:替換掉這些規則和條例。超過1,200頁的規則進入垃圾箱,我們開始重寫營運原則,參考的是用於管理挪威最大私人退休金供應商Storebrand的各項流程。

專案廳一度被稱為第11小時機構,因為人們如果嘗試自己做某件事,之後確定那件工作太難或風險太高,最終想將工作外包,那時就會找上專案廳。

我們也必須改進我們計算成本和設定價格的方式。在我上任之前,專案廳一直在使用簡化的方法:估算總體成本,然後加上7%作為管理費。成本加成定價法通常用於政府合約,但隨著專案廳開始更像私營企業那樣運作,就需要更複雜的定價工具。有些專案比其他專案的風險更大,勞動力更密集,因此我們沒有全面提高費用。其實,在許多風險較小的專案中,我們的利潤率較低。

處理複雜性,引進更好的風險管理

若要了解我們如何變革,首先要知道專案廳經常被要求承擔的工作有多麼複雜。以下是一個經典的例子:2012年聯合國難民署到訪專案廳,討論敘利亞局勢。大量難民湧入鄰國,聯合國必須幫忙他們建立難民營。這些營地需要學校、救護車和醫療服務。他們需要安全,以預防新成立社區內的犯罪,這些社區可能容納超過十萬人。我們透過許多專案提供支援。其中我特別引以為榮的工作成果,就是減少暴力,做法是模擬社區警務,並且在衛生設施周圍安裝太陽能路燈,讓女性使用浴室時比較不害怕遭受攻擊。

我們許多專案承擔的風險,遠超出私營企業安心承受的程度。聯合國禁止化學武器組織接到任務要銷毀化學武器,以及數十個位在敘利亞生產這些化武的工廠,於是它向我們求助。世界銀行想要啟動兩億美元的專案,來重建葉門的基礎設施,於是打電話給專案廳。葉門的情況仍然非常艱困,但我們在預防霍亂和其他疾病方面有了進展,在協助該國發展能源基礎設施方面,也取得進展。

在私部門,通常是提出最佳價格的競爭者拿到案子。然而在公部門,情況不見得一定是那麼直截了當。政治是主要因素。有時我們認為專案廳能為某個專案增加最大價值,但我們必須非常謹慎進行,因為其他參與者(另一個聯合國機構,政府)可能認為,基於政治考量,應該委由特定單位來執行那個案子。有些時候,當客戶在評估投標的價格時,我大部分時間都是用來耐心倡導公平的競爭環境。專案廳極具競爭力,只要投標過程是公平的,我們就能成長茁壯。

為了處理所有這些複雜性,我引進更好的風險管理,來改善決策和問責。我開始讓第一線人員在決策過程中發表意見。我請同事們對過去的專案進行更多的監測和記錄,以了解哪些做法有效或無效,以及為什麼。我強調傾聽不同意見,並開始挑戰組織使用的一些經典理由,這些理由是用來追求可能沒有財務意義的專案。

若考慮所謂的敲門磚,有時人們會主張,有風險的專案能開啟與新客戶做生意的機會,所以應被視為對潛在未來營收的投資。專案廳以前非常喜歡敲門磚式的專案。我了解這背後的邏輯,但現在我們更仔細檢視那種潛在可能性是否真的存在。做一百個規模較小的專案可能會很有趣,但如果其中大部分都是賠本經營,對我們有什麼幫助?我還成立一個小型委員會,以彈性的規則來管理,必須由這個委員會核准較複雜的專案,並制定降低風險的策略和方法。儘管有這些新的節制做法,但我們的胃口有時仍超出我們的胃納能負荷的程度。

我不得不努力設法解決成本管控的問題。專案廳的財務狀況已有加強,但我們團隊中有些人認為我們「坐擁大量現金」,應該開始大量支出。我極不同意。我曾目睹企業因為不再擔心每日的獲利,以致經營陷入螺旋式下降(甚至最終完全結束營業)。我時刻不忘強調,當前的穩健表現不能保證未來的成果,而且我們好不容易達到現在的成就,我們不應讓專案廳淪落到只存在歷史書籍之中。

然而,在聯合國預算相當持平的情況下,我們仍然能夠成長,因為各國政府已經將我們視為優先的合作伙伴。來自政府的專案大幅增加,現已占專案廳營收的37%。來自聯合國旗下各組織的營收,按金額來看相當穩定,但占營收的比率已從2014年的約60%降至2017年的32%。總體而言,自2014年以來,我們的年營收從14.5億美元增加到18.5億美元。我們的營運儲備幾乎增加一倍,而且正投資數位化和新的資訊科技系統。我們也在著手實施迄今為止企圖心最大的行動:社會影響力投資。

擁抱創新,與私營機構合作進入市場

我們下一階段的成長將與私部門合作,互相分擔風險,攜手進入市場;這種做法很有潛力,但也有爭議性。我們不再只是單純爭取合約,也要用我們的資金去投資一些資產,共同承擔風險。

我們的第一個重大專案是在墨西哥,一個22百萬瓦(megawatt)風力發電設施正順暢地運轉發電。這座電廠於五年前興建,原始投資人有一個表訂的退出時程。那個投資基金撤出的時候,一些當地企業也開始出現遲繳電費的情況。這種信用風險嚇跑了新的投資人。

專案廳受邀加入。我們與顧客合作,並找到一些新顧客,以降低信用風險。我們還與銀行合作重新談判債務。最後,我們以九百萬美元的股權投資加入這個計畫。專案廳加入投資,不是要為自己賺很多錢,而是希望確保我們的投資案具有社會責任感,對環境有益,並有助於實現國家發展目標。我們與一家多國籍會計師事務所合作,為社會永續性設計了記分卡,只從事分數夠高的專案。

進行這樣的案子並不容易。我們得同時對抗內部和外部的許多反對者。專案廳內的一些同事,反對與私部門的「雇傭兵」建立合作係。這在外部也引發極大爭議,因為沒有其他聯合國機構曾參與過這種性質的投資案,更不用說是直接參與投資了。我運用我所有的說服技能,來爭取那些反對或漠不關心的人,讓他們加入我們的陣營,我不是光靠事實和數字,也透過情感訴求。我相信,如果沒有私部門扮演重要的催化角色,我們不可能在2030年實現永續發展目標(這是聯合國整體目標的其中一環),所以我決定承擔明智的風險。

在墨西哥專案結束後幾天內,我們就與肯亞和迦納總統簽署了協議,要與投資人達成協議,在這兩個國家分別開發十萬間住房,總價值近五十億美元。我們目前在可再生能源、平價住宅和衛生基礎設施方面,已有許多排定好的專案。我們的目標是在每一個專案中參與營運,不只是被動的投資人。這讓專案廳成為基礎設施的重要參與者,而基礎設施可說是開發中國家最重要的領域。

相較於大多數私部門企業,我們更能協助客戶從長期角度思考。例如,我們使用數據和一個自家專有的模型,來協助各國政府更清楚了解要建造什麼,何時與如何建造,甚至了解什麼時候不應建造,以便為未來三十或四十年內的基礎設施需求制定策略。我們已經開始在加勒比海小島聖露西亞(Saint Lucia)和克拉索(Curacao)進行這項工作。我們不是談論臨時性的專案,而能夠為分別為這兩個政府提供一份發展路徑圖,說明未來數十年應興建哪些工程。

專案廳始終強調高品質的執行。我們仍將繼續在許多組織猶豫不想去的地方展開業務,包括政府弱勢且需要聯合國維持和平部隊的地區。即使我們開始投資可賺錢的專案,我們也不會忽視自己的核心。然而,我們將用高於以往的紀律、風險管理和成本意識,來追求組織的目標,我們將繼續對沒有意義的專案說不。對於像我們這樣的組織來說,這些事情並不容易,但如果我們想要在長遠的未來繼續協助各國發展,這些事情是不可或缺的。

(劉純佑譯自“The Executive Director of a UN Agency on Running it Like a Business,” HBR, May-June 2019)




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